反有組織犯罪法—— 為常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭提供法治保障
2022-05-27 16:50:29
來源：人民網(wǎng)—人民日報(bào)
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反有組織犯罪法的出臺(tái)，貫徹落實(shí)了黨中央常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的重大決策部署，對于建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安具有重大意義。
反有組織犯罪工作原則是黨中央以人民為中心，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，加強(qiáng)預(yù)防性法律制度建設(shè)的要求，是掃黑除惡工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是今后開展反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的方向。
2021年12月24日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議通過了《中華人民共和國反有組織犯罪法》（下稱“反有組織犯罪法”）。反有組織犯罪法的出臺(tái)，貫徹落實(shí)了黨中央常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的重大決策部署，對于建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安具有重大意義。
反有組織犯罪法的立法背景和工作過程
立法背景。一是貫徹落實(shí)黨中央常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的重大決策部署，總結(jié)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鞏固專項(xiàng)斗爭成果。黨的十九大提出，加快社會(huì)治安防控體系建設(shè)，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動(dòng)。黨的十九大閉幕后不久，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的重大決策部署。在各方面的共同努力下，掃黑除惡專項(xiàng)斗爭取得了重大勝利。專項(xiàng)斗爭勝利結(jié)束后，黨中央進(jìn)一步作出了常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭，鞏固專項(xiàng)斗爭成果的決策部署。為總結(jié)專項(xiàng)斗爭的成功經(jīng)驗(yàn)，在法律上鞏固專項(xiàng)斗爭的成果，保障常態(tài)化掃黑除惡斗爭法治化、規(guī)范化進(jìn)行，有必要制定一部加強(qiáng)和規(guī)范反有組織犯罪工作的專門法律。
二是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要加快完善中國特色社會(huì)主義法律體系，以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治。黨中央要求，積極推進(jìn)國家安全等重要領(lǐng)域立法。依法懲治有組織犯罪，涉及維護(hù)國家安全、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序，是立法工作應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。
反有組織犯罪法制定前，我國反有組織犯罪的法律制度具備一定規(guī)模，但未形成體系，其主要是辦理有組織犯罪案件的實(shí)體和程序方面的規(guī)定，而有關(guān)預(yù)防治理、工作保障方面的制度規(guī)范比較少?？偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定一部反有組織犯罪方面的專門法律，有利于進(jìn)一步完善中國特色社會(huì)主義法律體系。
三是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，以法治保障實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往。習(xí)近平總書記要求，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)。在掃黑除惡領(lǐng)域，人民群眾的法治需求主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，需要依法嚴(yán)厲懲治影響安全感的黑惡犯罪，查處黑惡勢力“保護(hù)傘”；另一方面，需要規(guī)范執(zhí)法行為，尊重和保障人權(quán)，減少執(zhí)法活動(dòng)對生產(chǎn)生活、營商環(huán)境的負(fù)面影響。為回應(yīng)人民群眾兩方面的法治需求，需要制定一部加強(qiáng)和規(guī)范反有組織犯罪工作的專門法律。
立法工作過程。黨中央在專項(xiàng)斗爭進(jìn)行中，就對制定反有組織犯罪法作出了部署。全國人大常委會(huì)2020年和2021年兩次將制定反有組織犯罪法列入年度立法工作計(jì)劃。2020年，中央政法委牽頭，公安部具體負(fù)責(zé)，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，起草了反有組織犯罪法草案。2020年12月，全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議將反有組織犯罪法草案提請十三屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議初次審議。2021年8月，十三屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議對草案進(jìn)行了第二次審議。其間，全國人大憲法和法律委、全國人大常委會(huì)法工委積極開展工作，廣泛征求社會(huì)各方面意見，將草案印發(fā)各地方、有關(guān)部門及高等院校、研究機(jī)構(gòu)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)征求意見，兩次在中國人大網(wǎng)公布草案征求社會(huì)公眾意見，赴北京、河南、重慶、江西、青海、寧夏等地深入進(jìn)行調(diào)研，聽取一線執(zhí)法干警、律師、專家學(xué)者等方面的意見，在充分吸收常委會(huì)審議意見和各方面意見的基礎(chǔ)上對草案進(jìn)行修改完善。2021年12月，十三屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議對草案進(jìn)行了第三次審議，并于12月24日表決通過。國家主席習(xí)近平簽署第一〇一號主席令予以公布，自2022年5月1日起施行。
制定反有組織犯罪法的總體思路
堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹習(xí)近平法治思想和黨中央關(guān)于掃黑除惡的決策部署。一是深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于掃黑除惡的重要論述和黨中央有關(guān)文件精神，貫徹落實(shí)到法律規(guī)定中。二是梳理總結(jié)專項(xiàng)斗爭期間的政策文件，結(jié)合有關(guān)司法解釋和行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在法律中固定下來。
堅(jiān)持全過程人民民主，充分保證人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。貫徹全過程人民民主理念，多層次、全方位廣泛聽取人民群眾特別是基層一線干部群眾的意見。多次深入基層執(zhí)法部門、發(fā)生過黑惡違法犯罪案件的鄉(xiāng)村及街道聽取意見。既注重起草部門的意見，也注重其他部門、專家學(xué)者、律師、基層群眾的意見。
注重預(yù)防治理與打擊懲治并重，處理好懲治犯罪與保障人權(quán)、規(guī)范執(zhí)法的關(guān)系，提升掃黑除惡工作法治化、規(guī)范化水平。通過一系列規(guī)定體現(xiàn)對黑惡犯罪依法從嚴(yán)懲治的精神，同時(shí)注重保障包括犯罪嫌疑人、被告人在內(nèi)的個(gè)人和組織的合法權(quán)益，避免執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象。
注重處理好反有組織犯罪法與刑法、刑事訴訟法等其他法律之間的關(guān)系，維護(hù)法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和刑法、刑事訴訟法基本制度體系的穩(wěn)定性。妥善處理與刑法、刑事訴訟法的關(guān)系，既根據(jù)掃黑除惡實(shí)踐需要作出有針對性的規(guī)定，又在原則上維護(hù)刑事法律制度體系的統(tǒng)一。在刑事實(shí)體法律制度方面，沒有在刑法之外規(guī)定新的犯罪行為和刑事責(zé)任，在有的條款規(guī)定了新的刑罰裁量情節(jié)。在刑事程序法律制度方面，對刑事訴訟法沒有明確規(guī)定的問題作出一些補(bǔ)充規(guī)定。
反有組織犯罪法的主要內(nèi)容
反有組織犯罪法是一部預(yù)防和懲治黑惡犯罪的專門性、綜合性法律，主要規(guī)定了以下內(nèi)容：
?。ㄒ唬┟鞔_反有組織犯罪的工作原則。該法明確了反有組織犯罪工作的一系列原則。一是綜合治理原則。預(yù)防和懲治是反有組織犯罪工作的兩個(gè)重要方面，不可偏廢，需加強(qiáng)預(yù)防和治理，從源頭上遏制黑惡勢力滋生蔓延。本法強(qiáng)調(diào)反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育等手段，建立健全反有組織犯罪工作機(jī)制和有組織犯罪預(yù)防治理體系。二是明確反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合，堅(jiān)持專項(xiàng)治理與系統(tǒng)治理相結(jié)合，堅(jiān)持與反腐敗相結(jié)合，堅(jiān)持與加強(qiáng)基層組織建設(shè)相結(jié)合，懲防并舉、標(biāo)本兼治。三是明確法治原則。反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，尊重和保障人權(quán)，維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益。四是全面參與原則。本法規(guī)定有關(guān)國家機(jī)關(guān)、基層組織、企事業(yè)單位、公民都應(yīng)依法參加反有組織犯罪工作。這些工作原則是黨中央以人民為中心，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，加強(qiáng)預(yù)防性法律制度建設(shè)的要求，是掃黑除惡工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是今后開展反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的方向。
?。ǘ┟鞔_有組織犯罪、惡勢力組織等定義和有關(guān)法律適用問題。規(guī)定有組織犯罪的概念。本法中的有組織犯罪是一個(gè)狹義的概念，是指涉黑惡的有組織犯罪。制定本法主要是為了鞏固掃黑除惡專項(xiàng)斗爭經(jīng)驗(yàn)成果，保障掃黑除惡斗爭常態(tài)化、機(jī)制化開展。從廣義上來說，恐怖活動(dòng)組織犯罪、邪教組織犯罪、傳銷組織犯罪以及有組織的黃賭毒盜搶騙犯罪、危害食品藥品安全犯罪、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪，都是有組織犯罪，對其進(jìn)行治理懲治，可以直接適用刑法、刑事訴訟法及反恐怖主義法、反間諜法等有關(guān)規(guī)定，但如黑惡組織實(shí)施上述行為及刑法規(guī)定的其他犯罪的，還應(yīng)當(dāng)適用本法的規(guī)定。此外，聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約規(guī)定，有組織犯罪集團(tuán)是指三人以上組成的、在一定時(shí)期內(nèi)存在的、為了實(shí)施一項(xiàng)或多項(xiàng)嚴(yán)重犯罪或根據(jù)公約確立的犯罪以獲得金錢或其他物質(zhì)利益而一致行動(dòng)的有組織結(jié)構(gòu)的集團(tuán)。對于黑惡組織實(shí)施公約規(guī)定的有關(guān)犯罪行為的，可以適用本法。
規(guī)定惡勢力組織的概念。黑社會(huì)性質(zhì)組織的形成、發(fā)展一般都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)由小到大、由惡到黑的漸進(jìn)過程，在掃黑除惡工作中，要求堅(jiān)持打早打小，有黑掃黑，無黑除惡，無惡治亂。對惡勢力組織的概念予以明確，一方面有利于依法認(rèn)定惡勢力組織，及時(shí)予以打擊懲治，防止其做大做強(qiáng)，成長為黑社會(huì)性質(zhì)組織，給社會(huì)造成更大的危害；另一方面也有利于防止實(shí)踐中出現(xiàn)拔高湊數(shù)認(rèn)定，將一般的犯罪團(tuán)伙認(rèn)定為惡勢力組織的情況。與組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織不同，組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加惡勢力組織并不是一個(gè)獨(dú)立的罪名，對于組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加惡勢力組織的，應(yīng)當(dāng)依其規(guī)模、結(jié)構(gòu)等分別予以認(rèn)定，依照刑法相應(yīng)罪名予以定罪處罰，但在有關(guān)法律文書中可對其組織性質(zhì)予以認(rèn)定。
明確境外黑社會(huì)組織及其成員適用本法的情形?？紤]實(shí)踐中打擊跨境有組織犯罪工作需要，規(guī)定了境外黑社會(huì)組織的法律適用問題，明確境外的黑社會(huì)組織到我國境內(nèi)發(fā)展組織成員、實(shí)施犯罪，以及在境外對我國國家或者公民犯罪的，適用本法，并依法追究刑事責(zé)任；參加境外的黑社會(huì)組織，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處罰。
?。ㄈ┮?guī)定預(yù)防和治理有組織犯罪有關(guān)制度。規(guī)定村民委員會(huì)、居民委員會(huì)候選人資格審查制度。為防止黑惡勢力向基層組織滲透，根據(jù)黨中央加強(qiáng)基層組織建設(shè)、防范和懲治“村霸”的有關(guān)文件精神，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本法對基層群眾性自治組織選舉中的聯(lián)審機(jī)制作了規(guī)定，明確民政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等有關(guān)部門，對村民委員會(huì)、居民委員會(huì)候選人資格進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)因?qū)嵤┯薪M織犯罪受過刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定及時(shí)作出處理。
規(guī)定重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域、場所管理制度。為加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域或者場所的監(jiān)管，本法規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)本地有組織犯罪情況，確定預(yù)防和治理的重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域或者場所，相關(guān)管理單位應(yīng)當(dāng)采取有效措施，加強(qiáng)管理，并及時(shí)將工作情況向公安機(jī)關(guān)反饋。
規(guī)定對特定人員的監(jiān)督管理制度。為預(yù)防再犯罪，促進(jìn)有關(guān)人員刑滿釋放后做守法公民、合法經(jīng)營，本法規(guī)定，黑社會(huì)性質(zhì)組織的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者或者惡勢力組織的首要分子開辦企業(yè)或者在企業(yè)中擔(dān)任高級管理人員的，相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)依法審查，加強(qiáng)監(jiān)管。審查和監(jiān)管應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照公司法、市場主體登記管理?xiàng)l例等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。
規(guī)定日常行為報(bào)告制度。為加強(qiáng)對黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪有關(guān)人員的監(jiān)督管理，防止其糾集力量卷土重來，本法規(guī)定，因組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織被判處刑罰人員刑滿釋放后，需按照國家有關(guān)規(guī)定向公安機(jī)關(guān)報(bào)告?zhèn)€人財(cái)產(chǎn)及日?；顒?dòng)。適用該制度，應(yīng)當(dāng)經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上公安機(jī)關(guān)決定，報(bào)告期限不超過五年。對違反報(bào)告義務(wù)的，本法明確了法律責(zé)任。
?。ㄋ模┮?guī)定有組織犯罪案件辦理、涉案財(cái)產(chǎn)認(rèn)定和處置具體制度。規(guī)定黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件立案前對涉案財(cái)產(chǎn)的緊急措施。為防止涉案財(cái)產(chǎn)在立案前被快速轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致被害人的經(jīng)濟(jì)損失無法挽回，確保“打財(cái)斷血”的實(shí)現(xiàn)，本法規(guī)定，核查黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪線索，發(fā)現(xiàn)涉案財(cái)產(chǎn)有滅失、轉(zhuǎn)移的緊急風(fēng)險(xiǎn)的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以對有關(guān)涉案財(cái)產(chǎn)采取緊急止付或者臨時(shí)凍結(jié)、臨時(shí)扣押的緊急措施。金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定協(xié)助公安機(jī)關(guān)采取緊急措施，對于不提供協(xié)助，經(jīng)責(zé)令改正，拒不改正的，本法明確了法律責(zé)任。
規(guī)定等值沒收制度。依法應(yīng)當(dāng)追繳、沒收的涉案財(cái)產(chǎn)無法找到、滅失或者與其他合法財(cái)產(chǎn)混合且不可分割的，可以追繳、沒收其他等值財(cái)產(chǎn)或者混合財(cái)產(chǎn)中的等值部分。等值沒收是國際上通行的一種涉案財(cái)產(chǎn)沒收制度，聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約以及德、日、意大利等國刑法典對此都有規(guī)定。
完善涉案財(cái)產(chǎn)處置證明標(biāo)準(zhǔn)，對認(rèn)定涉案財(cái)產(chǎn)屬于黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪所得及其孳息、收益的證明標(biāo)準(zhǔn)作出特殊規(guī)定。為解決司法實(shí)踐中黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件涉案財(cái)產(chǎn)認(rèn)定難的問題，本法參照聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約，借鑒國外情況，并吸收有關(guān)司法解釋的規(guī)定，明確被告人實(shí)施黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的定罪量刑事實(shí)已經(jīng)查清，有證據(jù)證明其在犯罪期間獲得的財(cái)產(chǎn)高度可能屬于黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的違法所得及其孳息、收益，并且被告人不能說明財(cái)產(chǎn)合法來源的，應(yīng)當(dāng)依法予以追繳、沒收。這樣規(guī)定后，案件定罪量刑的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和以前保持一致，即要求達(dá)到“證據(jù)確實(shí)、充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)，而證明有關(guān)財(cái)產(chǎn)屬于違法所得的證明標(biāo)準(zhǔn)則有所降低。應(yīng)當(dāng)注意的是，這是一項(xiàng)新的制度安排，為防止被告人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害，對其適用作出了嚴(yán)格的限制，適用的財(cái)產(chǎn)是被告人在犯罪期間獲得的財(cái)產(chǎn)，公訴方仍然承擔(dān)“高度可能”的舉證責(zé)任，只有指控達(dá)到了證明標(biāo)準(zhǔn)，而被告人還不能說明財(cái)產(chǎn)的合法來源的情況下，才可以予以沒收。
規(guī)定利害關(guān)系人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障。明確對查封、扣押、凍結(jié)、處置涉案財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定條件和程序進(jìn)行，減少對企業(yè)正常經(jīng)營活動(dòng)的不利影響；公檢法機(jī)關(guān)辦理案件時(shí)應(yīng)當(dāng)對涉案財(cái)產(chǎn)審查甄別，法院應(yīng)當(dāng)組織法庭調(diào)查、辯論，判決時(shí)對涉案財(cái)產(chǎn)作出處理；利害關(guān)系人提出異議的，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以核實(shí)，聽取意見，依法作出處理，對處理不服的，還可以提出申訴或者控告。
此外，反有組織犯罪法還對國家工作人員涉有組織犯罪的處理、反有組織犯罪國際合作、保障措施、法律責(zé)任等作出了規(guī)定。
?。ㄗ髡叻謩e為全國人大常委會(huì)法工委刑法室處長、副處長。文章詳見《人民檢察》2022年第1期）
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