專家談丨郭秦川：這則消息期待拆掉地區(qū)間競爭的“籬笆墻”
2022-04-01 11:45:10
來源：西部網(wǎng)-陜西新聞網(wǎng)
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近期，國家發(fā)改委公布了給陜西省發(fā)改委的復(fù)函，“原則同意《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱都市圈），請認(rèn)真組織實施。”，此消息對于陜西省和西安市的發(fā)展無疑都是一件利好消息，同時也受到諸多媒體報道和助推。從此“都市圈”的建設(shè)與發(fā)展無疑成為帶動整個陜西和圈內(nèi)城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有效動能和政策依據(jù)，同時也輻射和帶動圈外周邊地區(qū)聯(lián)動發(fā)展。都市圈的建設(shè)與發(fā)展，有助于探索和踐行不同主體規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聚合健康發(fā)展；有助于省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平衡、充分和加快發(fā)展；有助于提升發(fā)展效率、質(zhì)量和社會治理能力；有助于加快夯實陜西經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展步伐；有助于陜西經(jīng)濟現(xiàn)代化體系的構(gòu)建；有助于陜西加快構(gòu)筑新發(fā)展格局和融入RCEP深度；有助于提升關(guān)中平原城市群發(fā)展質(zhì)量和動能；有助于推進(jìn)新時代西部大開發(fā)、黃河流域陜西段生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、“一帶一路”等陜西區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)略實施品質(zhì)的提升。
西安都市圈區(qū)域主要涉及西安市（含西咸新區(qū)）、咸陽市、銅川市、渭南市部分區(qū)縣和楊凌農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，涉及市級行政轄區(qū)約占關(guān)中平原城市群5成；面積約20000平方公里，約占陜西省國土面積十分之一，約是西安市面積1倍。2020年人口1800多萬人，占陜西總?cè)丝?5.5%。2020年此圈GDP實現(xiàn)1.3萬億，占陜西省當(dāng)期約50%，可謂半壁江山。圈地核心區(qū)處于關(guān)中平原中心，地域落差相對較低，經(jīng)濟地理優(yōu)勢突出，交通相對較好，基礎(chǔ)建設(shè)相對完善，社會秩序良好，氣候和地質(zhì)條件相近，人文底蘊和社會習(xí)俗相通，圈內(nèi)文化同源等具有較好的放射性聚合式發(fā)展的先天基礎(chǔ)和稟賦條件。
同時，都市圈也是陜西中部經(jīng)濟圈，核心和重點在發(fā)展經(jīng)濟，提升經(jīng)濟增長動能，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。首要和關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)的謀劃和布局銜接落地，主要體現(xiàn)在各責(zé)任主體之間產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈科學(xué)分工配合，特別是依托原有資源稟賦優(yōu)勢和潛能，承接和承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)動和發(fā)揮成員間比較優(yōu)勢，突出以長補短，強強聯(lián)合。從都市圈特點看，生產(chǎn)要素空間集聚于都市，重在處理好都市圈中心（西安,含西咸）與其他責(zé)任主體（咸陽、渭南、銅川、楊凌）之間的關(guān)系以及資源空間配置。這里的都市圈定位，需要其他腹地城市在經(jīng)濟社會發(fā)展上支持支撐西安發(fā)展的可持續(xù)性、穩(wěn)定性，同時西安要通過輻射力帶動腹地構(gòu)成城市區(qū)域一起發(fā)展。這體現(xiàn)和說明以西安發(fā)展為主，其他城市為輔的層次性發(fā)展邏輯，并蘊含效率與效益、資源、要素、空間、產(chǎn)業(yè)等元素優(yōu)化問題。這也是培育西安更大規(guī)模參與區(qū)域經(jīng)濟競爭發(fā)展和全球貿(mào)易競爭的需要。
都市圈是以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。主要構(gòu)架表現(xiàn)為“一核一軸、兩翼三區(qū)、多組團”的框架。一個核，即西安主城區(qū)、咸陽主城區(qū)和西咸新區(qū)組成的都市圈核心區(qū)；一條軸，即依托隴海鐵路、連霍高速形成的東西向發(fā)展軸；兩副翼，即南部秦嶺生態(tài)文化提升區(qū)和北部渭北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承載區(qū)；三主區(qū)，即銅川主城區(qū)、渭南主城區(qū)、楊凌示范區(qū)；多組團，即以高陵、臨潼、三原為主體的渭北先進(jìn)制造業(yè)組團，以富平、閻良為主體的航空產(chǎn)業(yè)組團，以臨潼、藍(lán)田為主體的旅游休閑組團，以武功、周至為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范組團，以乾縣、禮泉為主體的農(nóng)產(chǎn)品加工組團。
基于西安都市圈未來發(fā)展水平和潛力提升空間大的現(xiàn)實，如何推動西安與圈內(nèi)腹地城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，是西安都市圈發(fā)展的重要命題，也是引領(lǐng)和帶動陜西經(jīng)濟發(fā)展新引擎、新動能、高質(zhì)量和高效益問題，需要重點傾注精力進(jìn)行建設(shè)與發(fā)展。
一、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。就是要暢通公路、軌道、物流、市政、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)互聯(lián)互通。目前，都市圈公路建設(shè)基礎(chǔ)條件相對較好，但責(zé)任主體內(nèi)部“斷頭路”、“瓶頸路”、“非法限高/限寬/限重”、充電/加氣站點、停車場地、自行車道/人行道/盲道、交通十字管理、交通平臺、運營補償與結(jié)算、乘車卡、城際車輛、監(jiān)管制度等依然需要推平。同時在高鐵、城際鐵路、支干線鐵路、客貨運量調(diào)度、物流倉儲布局、“通道+樞紐+網(wǎng)絡(luò)”一張網(wǎng)體系構(gòu)建，暢通陸空、鐵空、空空，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公路鐵路航空資源，充分處理好利益關(guān)系和資源分配。加快老城基礎(chǔ)設(shè)施改造，特別是涉及民生水、電、氣、暖、給排水、污染和廢物處理、垃圾處理等問題，解決溫室效應(yīng)和內(nèi)澇問題。同時，加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升，統(tǒng)一暢通移動和固定通訊及網(wǎng)絡(luò)資訊管理，推進(jìn)平臺兼容統(tǒng)一，提速降費。難點和重點在城鄉(xiāng)融合銜接，以鄉(xiāng)村為主的建設(shè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)設(shè)施完善和發(fā)展。
二、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同協(xié)作。就是要推動圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，推進(jìn)中心城市產(chǎn)業(yè)高端引領(lǐng)，夯實帶動腹地城市現(xiàn)代化工業(yè)縱深演化，推進(jìn)城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)錯位鏈性銜接，增強優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)更優(yōu)更強。同時，構(gòu)建和確立一體化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，實施聯(lián)合招商、共同開發(fā)、利稅共享、創(chuàng)新共建、鏈責(zé)共擔(dān)的合作機制。充分發(fā)揮西安省會城市的科研、設(shè)計、金融、文化、教育、衛(wèi)生、商務(wù)、物流、信息、貿(mào)易等服務(wù)業(yè)相對優(yōu)勢，引領(lǐng)和帶動腹地城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效。在產(chǎn)業(yè)細(xì)分中，統(tǒng)籌西安與西咸新區(qū)一體化產(chǎn)業(yè)格局，重點推進(jìn)西咸服務(wù)業(yè)承載，加快空間資源利用。立足咸陽產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，支持咸陽產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，做好咸陽產(chǎn)業(yè)承接布局和轉(zhuǎn)型改造。充分考慮銅川資源枯竭型工業(yè)城市歷史定位和轉(zhuǎn)型需求，立足銅川經(jīng)濟地理和工業(yè)基礎(chǔ)，推進(jìn)“專精特新”和“蜂群”類制造業(yè)、科技型行業(yè)等布局與落地。著眼渭南市國家主體功能區(qū)定位，以及地域資源與經(jīng)濟基礎(chǔ)，加快綠色規(guī)模性企業(yè)渭南布局和產(chǎn)業(yè)承接，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作，彌補工業(yè)化短板，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)新體系。立足糧食立農(nóng)增收，充分發(fā)揮楊凌農(nóng)業(yè)科研、教育、技術(shù)、品牌等優(yōu)勢，加快農(nóng)業(yè)卡脖子經(jīng)濟技術(shù)研發(fā)、中試和應(yīng)用，建立和推進(jìn)楊凌農(nóng)業(yè)全球品質(zhì)品牌。重點解決國人飯碗端在自己手里的楊凌貢獻(xiàn)成效。
三、公共服務(wù)共建共享。就是要公共服務(wù)互聯(lián)互通、均衡普惠、整體提升，統(tǒng)籌公共資源，推進(jìn)公共服務(wù)、社會保障、社會治理一體化發(fā)展，提升共建共享服務(wù)質(zhì)量。要以民生和惠民便民利民愛民為主導(dǎo)，在醫(yī)療衛(wèi)生健康、教育、文化等領(lǐng)域開展多層次多模式合作和資源共建共享，如等級醫(yī)院設(shè)施設(shè)備分享、專家、資源、技術(shù)、病歷和檔案、智慧醫(yī)療、公衛(wèi)家醫(yī)、康養(yǎng)、家政、培訓(xùn)等合作，教育資源的調(diào)配、遠(yuǎn)程教育、隊伍培訓(xùn)、師資力量等協(xié)作，以及文化場館、旅游景點等。同時，做好基本保險（養(yǎng)老/醫(yī)療等）平臺信息認(rèn)證、補貼調(diào)劑、定點規(guī)模、事故認(rèn)定、住房補貼額度、服務(wù)政策等一體化。借助國家政務(wù)一體化建設(shè)，加快地區(qū)間更多領(lǐng)域和行業(yè)政務(wù)普惠通辦通認(rèn)，以及車檢/車證（如渭南客戶在西安購車，直接可以在購車地辦理渭南牌照和手續(xù)等）、違章處置、戶籍/身份證、社保、離退休津補貼等辦理就地便捷辦理互認(rèn)。同時，加強應(yīng)急協(xié)作共建共享聯(lián)動一體化機制構(gòu)建和運行協(xié)作方案建立和細(xì)化。
四、生態(tài)環(huán)境共保共治。以都市圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治、源頭防治為重點，帶動和引領(lǐng)陜西省生態(tài)治理，建立網(wǎng)絡(luò)共建和環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治一體化機制。突出重要生態(tài)空間治理，沿河沿線沿山等流域性修復(fù)保護治理，特別是水系、礦區(qū)。提高圈內(nèi)建成區(qū)綠化覆蓋率，提升污水、固污等無害化處理率，控制面源污染，提高地表水達(dá)標(biāo)率。推進(jìn)綠色城市建設(shè)，確保良好空氣質(zhì)量天數(shù)持續(xù)提高，嚴(yán)格和嚴(yán)控節(jié)能降耗標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌能源使用與生產(chǎn)。構(gòu)建大氣污染、流域治理、土壤質(zhì)量、噪聲管制等綜合防治和利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)控制一體化機制。
五、構(gòu)建圈內(nèi)一體化發(fā)展長效機制。加快細(xì)化和做實都市圈合作內(nèi)容、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會參與、政商共進(jìn)、民公共享等機制，聚心凝力推進(jìn)都市圈重大任務(wù)落地見效。創(chuàng)新協(xié)商機制，建立聯(lián)席主任負(fù)責(zé)制，主任/秘書周期輪任制。統(tǒng)籌中心城市與腹地城市發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)一體化、發(fā)展政策制度統(tǒng)一化、招商投資共享化、權(quán)益利益比例化，責(zé)任問題共擔(dān)化、對外窗口和開放市場一致化、創(chuàng)新資源和投入均衡化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展協(xié)調(diào)化等，有效構(gòu)建和提高都市圈建設(shè)與發(fā)展利益的整體性、協(xié)調(diào)性、平衡性、充分性和最大化。
很顯然，現(xiàn)實情況是西安經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)與其他責(zé)任主體具有鮮明的差異，且近些年來具有明顯的虹吸周邊資源要素的優(yōu)勢，這是顯而易見的。都市圈構(gòu)建與實施，可以協(xié)調(diào)平衡這種效應(yīng)。這種平衡會通過產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈優(yōu)化分布，社會資源的優(yōu)化調(diào)劑，達(dá)到經(jīng)濟協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)順暢、就業(yè)統(tǒng)籌、稅收、財政、金融、交通、物流、衛(wèi)健、教育等差異縮小，趨向均衡。同時，在國土資源、人力資源、自然資源、科技資源、數(shù)據(jù)資源等要素方面進(jìn)行科學(xué)適度調(diào)配。這里西安要擔(dān)當(dāng)起引領(lǐng)都市圈中心經(jīng)濟發(fā)展的重任，以及輻射和扶持腹地責(zé)任。
都市圈構(gòu)建與經(jīng)營能否拆掉腹地間經(jīng)濟社會發(fā)展競爭的“籬笆墻”，還需要在實踐中逐漸消化。但都市圈的發(fā)展迫切需要破除地區(qū)間隱性競爭“籬笆墻”。主要表現(xiàn)：
一是原屬行政單元體制機制慣性和認(rèn)知。圈內(nèi)各城市單元都具有獨立行政權(quán)屬和建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、政策制度等，特別是每屆班子對本轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局，以及社會發(fā)展進(jìn)程均有安排和布局。各個城市間差異性較為明顯，具有各自競爭性和制度排他性，相互間存在利益博弈。
二是發(fā)展的不平衡性。各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史積累和基礎(chǔ)不平衡性，差異性較大，城市間存在產(chǎn)業(yè)競爭和同質(zhì)化發(fā)展的積累。同時，社會綜合治理的水平及社會環(huán)境基礎(chǔ)具有較大的差距，具有各自的獨立性和自主性，沒有協(xié)調(diào)分工的基礎(chǔ)。
三是自然屬性的差異較大。自然資源與資產(chǎn)的自然屬性不平衡性；人文傳承、民俗、宗教、生活習(xí)俗等不同和不平衡性，以及群體綜合素質(zhì)與素養(yǎng)、城市文化等存在較大的差異。
四是地區(qū)經(jīng)營和運營理念差距較大。即管理、優(yōu)化、配置、調(diào)配資源與資本的能力與空間及其潛在動能存在較大的差異性，并直接影響地區(qū)各種要素作用的發(fā)揮成效和社會價值體現(xiàn)。
五是城市承載和競爭的社會基礎(chǔ)差距大。主要來自社會治理承載和水平差距明顯。就業(yè)、收入、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、文化、通訊、金融、社保、福利等，差異性明顯。
六是考核機制迎來挑戰(zhàn)。行政區(qū)劃的單元式獨立式考核與都市圈產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的邏輯進(jìn)程中差異性、不平衡性、不協(xié)調(diào)性依然存在，消除差異和進(jìn)度考核尺度存在邏輯性扭曲。
當(dāng)前，西安都市圈建設(shè)已經(jīng)批復(fù)即進(jìn)入建設(shè)和發(fā)展期（發(fā)展初期），需要有效梳理和融合《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《西部陸海新通道總體規(guī)劃》、《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》、《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》、《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》、《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》、《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》、《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》等國家戰(zhàn)略布局和項目落地，以及西安自身《大西安2050空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等發(fā)展規(guī)劃和其他責(zé)任主體城市行政轄區(qū)的各級發(fā)展規(guī)劃，充分做好戰(zhàn)略規(guī)劃及政策制度兼容凝集合力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一個核心一個目標(biāo)，腳踏實地，“落子為棋”走好每步，期待有一個寬松、平衡、協(xié)調(diào)、健康、穩(wěn)定和穩(wěn)中求進(jìn)的“都市圈”高質(zhì)高效運營時期，用滿意來回答規(guī)劃期待和成效。同時，更加期待著西安都市圈從發(fā)展期邁向成熟期形成巨大的“西”引力，成為西部經(jīng)濟領(lǐng)頭羊和國家戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展與推進(jìn)的核心區(qū)。
?。ㄗ髡呦店兾鹘y(tǒng)計科學(xué)研究所二級調(diào)研員、西安交通大學(xué)陜西經(jīng)濟發(fā)展研究中心委員）
西安都市圈區(qū)域主要涉及西安市（含西咸新區(qū)）、咸陽市、銅川市、渭南市部分區(qū)縣和楊凌農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，涉及市級行政轄區(qū)約占關(guān)中平原城市群5成；面積約20000平方公里，約占陜西省國土面積十分之一，約是西安市面積1倍。2020年人口1800多萬人，占陜西總?cè)丝?5.5%。2020年此圈GDP實現(xiàn)1.3萬億，占陜西省當(dāng)期約50%，可謂半壁江山。圈地核心區(qū)處于關(guān)中平原中心，地域落差相對較低，經(jīng)濟地理優(yōu)勢突出，交通相對較好，基礎(chǔ)建設(shè)相對完善，社會秩序良好，氣候和地質(zhì)條件相近，人文底蘊和社會習(xí)俗相通，圈內(nèi)文化同源等具有較好的放射性聚合式發(fā)展的先天基礎(chǔ)和稟賦條件。
同時，都市圈也是陜西中部經(jīng)濟圈，核心和重點在發(fā)展經(jīng)濟，提升經(jīng)濟增長動能，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。首要和關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)的謀劃和布局銜接落地，主要體現(xiàn)在各責(zé)任主體之間產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈科學(xué)分工配合，特別是依托原有資源稟賦優(yōu)勢和潛能，承接和承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)動和發(fā)揮成員間比較優(yōu)勢，突出以長補短，強強聯(lián)合。從都市圈特點看，生產(chǎn)要素空間集聚于都市，重在處理好都市圈中心（西安,含西咸）與其他責(zé)任主體（咸陽、渭南、銅川、楊凌）之間的關(guān)系以及資源空間配置。這里的都市圈定位，需要其他腹地城市在經(jīng)濟社會發(fā)展上支持支撐西安發(fā)展的可持續(xù)性、穩(wěn)定性，同時西安要通過輻射力帶動腹地構(gòu)成城市區(qū)域一起發(fā)展。這體現(xiàn)和說明以西安發(fā)展為主，其他城市為輔的層次性發(fā)展邏輯，并蘊含效率與效益、資源、要素、空間、產(chǎn)業(yè)等元素優(yōu)化問題。這也是培育西安更大規(guī)模參與區(qū)域經(jīng)濟競爭發(fā)展和全球貿(mào)易競爭的需要。
都市圈是以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。主要構(gòu)架表現(xiàn)為“一核一軸、兩翼三區(qū)、多組團”的框架。一個核，即西安主城區(qū)、咸陽主城區(qū)和西咸新區(qū)組成的都市圈核心區(qū)；一條軸，即依托隴海鐵路、連霍高速形成的東西向發(fā)展軸；兩副翼，即南部秦嶺生態(tài)文化提升區(qū)和北部渭北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承載區(qū)；三主區(qū)，即銅川主城區(qū)、渭南主城區(qū)、楊凌示范區(qū)；多組團，即以高陵、臨潼、三原為主體的渭北先進(jìn)制造業(yè)組團，以富平、閻良為主體的航空產(chǎn)業(yè)組團，以臨潼、藍(lán)田為主體的旅游休閑組團，以武功、周至為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范組團，以乾縣、禮泉為主體的農(nóng)產(chǎn)品加工組團。
基于西安都市圈未來發(fā)展水平和潛力提升空間大的現(xiàn)實，如何推動西安與圈內(nèi)腹地城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，是西安都市圈發(fā)展的重要命題，也是引領(lǐng)和帶動陜西經(jīng)濟發(fā)展新引擎、新動能、高質(zhì)量和高效益問題，需要重點傾注精力進(jìn)行建設(shè)與發(fā)展。
一、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。就是要暢通公路、軌道、物流、市政、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)互聯(lián)互通。目前，都市圈公路建設(shè)基礎(chǔ)條件相對較好，但責(zé)任主體內(nèi)部“斷頭路”、“瓶頸路”、“非法限高/限寬/限重”、充電/加氣站點、停車場地、自行車道/人行道/盲道、交通十字管理、交通平臺、運營補償與結(jié)算、乘車卡、城際車輛、監(jiān)管制度等依然需要推平。同時在高鐵、城際鐵路、支干線鐵路、客貨運量調(diào)度、物流倉儲布局、“通道+樞紐+網(wǎng)絡(luò)”一張網(wǎng)體系構(gòu)建，暢通陸空、鐵空、空空，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公路鐵路航空資源，充分處理好利益關(guān)系和資源分配。加快老城基礎(chǔ)設(shè)施改造，特別是涉及民生水、電、氣、暖、給排水、污染和廢物處理、垃圾處理等問題，解決溫室效應(yīng)和內(nèi)澇問題。同時，加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升，統(tǒng)一暢通移動和固定通訊及網(wǎng)絡(luò)資訊管理，推進(jìn)平臺兼容統(tǒng)一，提速降費。難點和重點在城鄉(xiāng)融合銜接，以鄉(xiāng)村為主的建設(shè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)設(shè)施完善和發(fā)展。
二、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同協(xié)作。就是要推動圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，推進(jìn)中心城市產(chǎn)業(yè)高端引領(lǐng)，夯實帶動腹地城市現(xiàn)代化工業(yè)縱深演化，推進(jìn)城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)錯位鏈性銜接，增強優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)更優(yōu)更強。同時，構(gòu)建和確立一體化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，實施聯(lián)合招商、共同開發(fā)、利稅共享、創(chuàng)新共建、鏈責(zé)共擔(dān)的合作機制。充分發(fā)揮西安省會城市的科研、設(shè)計、金融、文化、教育、衛(wèi)生、商務(wù)、物流、信息、貿(mào)易等服務(wù)業(yè)相對優(yōu)勢，引領(lǐng)和帶動腹地城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效。在產(chǎn)業(yè)細(xì)分中，統(tǒng)籌西安與西咸新區(qū)一體化產(chǎn)業(yè)格局，重點推進(jìn)西咸服務(wù)業(yè)承載，加快空間資源利用。立足咸陽產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，支持咸陽產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，做好咸陽產(chǎn)業(yè)承接布局和轉(zhuǎn)型改造。充分考慮銅川資源枯竭型工業(yè)城市歷史定位和轉(zhuǎn)型需求，立足銅川經(jīng)濟地理和工業(yè)基礎(chǔ)，推進(jìn)“專精特新”和“蜂群”類制造業(yè)、科技型行業(yè)等布局與落地。著眼渭南市國家主體功能區(qū)定位，以及地域資源與經(jīng)濟基礎(chǔ)，加快綠色規(guī)模性企業(yè)渭南布局和產(chǎn)業(yè)承接，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作，彌補工業(yè)化短板，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)新體系。立足糧食立農(nóng)增收，充分發(fā)揮楊凌農(nóng)業(yè)科研、教育、技術(shù)、品牌等優(yōu)勢，加快農(nóng)業(yè)卡脖子經(jīng)濟技術(shù)研發(fā)、中試和應(yīng)用，建立和推進(jìn)楊凌農(nóng)業(yè)全球品質(zhì)品牌。重點解決國人飯碗端在自己手里的楊凌貢獻(xiàn)成效。
三、公共服務(wù)共建共享。就是要公共服務(wù)互聯(lián)互通、均衡普惠、整體提升，統(tǒng)籌公共資源，推進(jìn)公共服務(wù)、社會保障、社會治理一體化發(fā)展，提升共建共享服務(wù)質(zhì)量。要以民生和惠民便民利民愛民為主導(dǎo)，在醫(yī)療衛(wèi)生健康、教育、文化等領(lǐng)域開展多層次多模式合作和資源共建共享，如等級醫(yī)院設(shè)施設(shè)備分享、專家、資源、技術(shù)、病歷和檔案、智慧醫(yī)療、公衛(wèi)家醫(yī)、康養(yǎng)、家政、培訓(xùn)等合作，教育資源的調(diào)配、遠(yuǎn)程教育、隊伍培訓(xùn)、師資力量等協(xié)作，以及文化場館、旅游景點等。同時，做好基本保險（養(yǎng)老/醫(yī)療等）平臺信息認(rèn)證、補貼調(diào)劑、定點規(guī)模、事故認(rèn)定、住房補貼額度、服務(wù)政策等一體化。借助國家政務(wù)一體化建設(shè)，加快地區(qū)間更多領(lǐng)域和行業(yè)政務(wù)普惠通辦通認(rèn)，以及車檢/車證（如渭南客戶在西安購車，直接可以在購車地辦理渭南牌照和手續(xù)等）、違章處置、戶籍/身份證、社保、離退休津補貼等辦理就地便捷辦理互認(rèn)。同時，加強應(yīng)急協(xié)作共建共享聯(lián)動一體化機制構(gòu)建和運行協(xié)作方案建立和細(xì)化。
四、生態(tài)環(huán)境共保共治。以都市圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治、源頭防治為重點，帶動和引領(lǐng)陜西省生態(tài)治理，建立網(wǎng)絡(luò)共建和環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治一體化機制。突出重要生態(tài)空間治理，沿河沿線沿山等流域性修復(fù)保護治理，特別是水系、礦區(qū)。提高圈內(nèi)建成區(qū)綠化覆蓋率，提升污水、固污等無害化處理率，控制面源污染，提高地表水達(dá)標(biāo)率。推進(jìn)綠色城市建設(shè)，確保良好空氣質(zhì)量天數(shù)持續(xù)提高，嚴(yán)格和嚴(yán)控節(jié)能降耗標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌能源使用與生產(chǎn)。構(gòu)建大氣污染、流域治理、土壤質(zhì)量、噪聲管制等綜合防治和利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)控制一體化機制。
五、構(gòu)建圈內(nèi)一體化發(fā)展長效機制。加快細(xì)化和做實都市圈合作內(nèi)容、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會參與、政商共進(jìn)、民公共享等機制，聚心凝力推進(jìn)都市圈重大任務(wù)落地見效。創(chuàng)新協(xié)商機制，建立聯(lián)席主任負(fù)責(zé)制，主任/秘書周期輪任制。統(tǒng)籌中心城市與腹地城市發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)一體化、發(fā)展政策制度統(tǒng)一化、招商投資共享化、權(quán)益利益比例化，責(zé)任問題共擔(dān)化、對外窗口和開放市場一致化、創(chuàng)新資源和投入均衡化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展協(xié)調(diào)化等，有效構(gòu)建和提高都市圈建設(shè)與發(fā)展利益的整體性、協(xié)調(diào)性、平衡性、充分性和最大化。
很顯然，現(xiàn)實情況是西安經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)與其他責(zé)任主體具有鮮明的差異，且近些年來具有明顯的虹吸周邊資源要素的優(yōu)勢，這是顯而易見的。都市圈構(gòu)建與實施，可以協(xié)調(diào)平衡這種效應(yīng)。這種平衡會通過產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈優(yōu)化分布，社會資源的優(yōu)化調(diào)劑，達(dá)到經(jīng)濟協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)順暢、就業(yè)統(tǒng)籌、稅收、財政、金融、交通、物流、衛(wèi)健、教育等差異縮小，趨向均衡。同時，在國土資源、人力資源、自然資源、科技資源、數(shù)據(jù)資源等要素方面進(jìn)行科學(xué)適度調(diào)配。這里西安要擔(dān)當(dāng)起引領(lǐng)都市圈中心經(jīng)濟發(fā)展的重任，以及輻射和扶持腹地責(zé)任。
都市圈構(gòu)建與經(jīng)營能否拆掉腹地間經(jīng)濟社會發(fā)展競爭的“籬笆墻”，還需要在實踐中逐漸消化。但都市圈的發(fā)展迫切需要破除地區(qū)間隱性競爭“籬笆墻”。主要表現(xiàn)：
一是原屬行政單元體制機制慣性和認(rèn)知。圈內(nèi)各城市單元都具有獨立行政權(quán)屬和建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、政策制度等，特別是每屆班子對本轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局，以及社會發(fā)展進(jìn)程均有安排和布局。各個城市間差異性較為明顯，具有各自競爭性和制度排他性，相互間存在利益博弈。
二是發(fā)展的不平衡性。各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史積累和基礎(chǔ)不平衡性，差異性較大，城市間存在產(chǎn)業(yè)競爭和同質(zhì)化發(fā)展的積累。同時，社會綜合治理的水平及社會環(huán)境基礎(chǔ)具有較大的差距，具有各自的獨立性和自主性，沒有協(xié)調(diào)分工的基礎(chǔ)。
三是自然屬性的差異較大。自然資源與資產(chǎn)的自然屬性不平衡性；人文傳承、民俗、宗教、生活習(xí)俗等不同和不平衡性，以及群體綜合素質(zhì)與素養(yǎng)、城市文化等存在較大的差異。
四是地區(qū)經(jīng)營和運營理念差距較大。即管理、優(yōu)化、配置、調(diào)配資源與資本的能力與空間及其潛在動能存在較大的差異性，并直接影響地區(qū)各種要素作用的發(fā)揮成效和社會價值體現(xiàn)。
五是城市承載和競爭的社會基礎(chǔ)差距大。主要來自社會治理承載和水平差距明顯。就業(yè)、收入、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、文化、通訊、金融、社保、福利等，差異性明顯。
六是考核機制迎來挑戰(zhàn)。行政區(qū)劃的單元式獨立式考核與都市圈產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的邏輯進(jìn)程中差異性、不平衡性、不協(xié)調(diào)性依然存在，消除差異和進(jìn)度考核尺度存在邏輯性扭曲。
當(dāng)前，西安都市圈建設(shè)已經(jīng)批復(fù)即進(jìn)入建設(shè)和發(fā)展期（發(fā)展初期），需要有效梳理和融合《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《西部陸海新通道總體規(guī)劃》、《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》、《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》、《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》、《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》、《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》、《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》等國家戰(zhàn)略布局和項目落地，以及西安自身《大西安2050空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等發(fā)展規(guī)劃和其他責(zé)任主體城市行政轄區(qū)的各級發(fā)展規(guī)劃，充分做好戰(zhàn)略規(guī)劃及政策制度兼容凝集合力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一個核心一個目標(biāo)，腳踏實地，“落子為棋”走好每步，期待有一個寬松、平衡、協(xié)調(diào)、健康、穩(wěn)定和穩(wěn)中求進(jìn)的“都市圈”高質(zhì)高效運營時期，用滿意來回答規(guī)劃期待和成效。同時，更加期待著西安都市圈從發(fā)展期邁向成熟期形成巨大的“西”引力，成為西部經(jīng)濟領(lǐng)頭羊和國家戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展與推進(jìn)的核心區(qū)。
?。ㄗ髡呦店兾鹘y(tǒng)計科學(xué)研究所二級調(diào)研員、西安交通大學(xué)陜西經(jīng)濟發(fā)展研究中心委員）
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