突破教育管理體制的瓶頸
2018-11-14 10:15:28
來源：中國教育報
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（圖片來源：中國教育報）
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1984年11月20日，一列火車從北京南下。
火車上是國家教育體制改革文件起草調(diào)研小組，調(diào)研組南下安徽、江蘇、江西、廣東四省，在經(jīng)濟體制改革進行得如火如荼的時候，考察中國迫切需要解決的教育體制機制問題。
“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”“實行基礎(chǔ)教育由地方負責(zé)、分級管理的原則。”…… 在調(diào)研基礎(chǔ)上，1985年出臺的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）從教育管理體制改革入手，為中國教育發(fā)展吹響了改革探索的進軍號。
教育管理體制改革是教育體制改革的重要組成部分，是教育事業(yè)發(fā)展的重要推手?？v觀改革開放40年來我國教育管理體制改革，每一次改革都跟進當(dāng)時的社會經(jīng)濟發(fā)展需要，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，在嬗變和陣痛中，以改革突破教育發(fā)展瓶頸，激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展的生機活力。
義務(wù)教育轉(zhuǎn)向“以縣為主”的曲折探索
2006年12月31日，甘肅省會寧縣柴門鄉(xiāng)中心小學(xué)三年級學(xué)生王培英等幾個留守兒童收到了一份新年禮物——一張類似于新年賀卡的卡片，拿著它上學(xué)可以不再交學(xué)費、雜費和書本費。
和王培英一樣的幾千萬西部農(nóng)村義務(wù)教育階段孩子都收到了這樣一份新年禮物——義務(wù)教育不再收取學(xué)雜費。
飯要一口一口吃，路要一步一步走，這樣一份新年禮物，經(jīng)歷了與基本國情相適應(yīng)的曲折探索。
1984年，當(dāng)年的調(diào)研組在南下調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，就整個教育而言，最大的弊端在于長期計劃經(jīng)濟體制下所形成的僵化模式。同時，普及九年義務(wù)教育的艱巨目標(biāo)與中央政府當(dāng)時無法包辦之間的矛盾也凸顯出來。在地方，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制充分釋放了地方基層的活力。因此，中央認為，地方有充分的可能發(fā)揮自己的經(jīng)濟和文化潛力，農(nóng)村基層組織應(yīng)該把更多的精力放到辦好本村本鄉(xiāng)的教育事業(yè)上來，加快教育事業(yè)的發(fā)展。
從當(dāng)時的實際情況出發(fā)，1985年的《決定》將高度集中的中央教育管理權(quán)力下放到地方，堅持“基礎(chǔ)教育地方負責(zé)，分級管理”的原則，基本形成了“市縣辦高中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中，村辦小學(xué)”的格局。
“這個體制有一定的好處，鄉(xiāng)辦的學(xué)校甚至村辦的學(xué)校，鄉(xiāng)政府和村委會對自己辦的學(xué)校和上邊在這兒辦的學(xué)校，責(zé)任心不一樣，校舍的維修、學(xué)校的建設(shè)、學(xué)校的土地，甚至教師生活的一些困難，它都更多地給予關(guān)心。”曾參與調(diào)研和起草1985年教育體制改革決定的教育部原副部長張?zhí)毂；貞洝?/p>
“1985年的《決定》明確提出基礎(chǔ)教育實行地方負責(zé)、分級管理的體制，該體制明確了基礎(chǔ)教育的權(quán)力和責(zé)任是在地方，把中央和地方在基礎(chǔ)教育上的權(quán)力和責(zé)任作了新劃分。在當(dāng)時情況下，這應(yīng)該是一個巨大變革，極大推動了義務(wù)教育的普及。”國家教育咨詢委員會委員談松華在回顧改革開放以來的教育體制改革歷程時說。
但是到了1994年，情況有了很大的變化。
1994年，國家對財稅體制進行了重大改革，“分稅制”使得中央財力重獲活力，地方財力減弱，2000年農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村義務(wù)教育附加費和教育集資，在減輕農(nóng)民負擔(dān)的同時使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費雪上加霜，以至于全國各地出現(xiàn)大面積拖欠教師工資、農(nóng)村教育大量負債無力償還等情況。
“可以這樣說，2000年和2001年，安徽省的農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育像一頭陷入枯井的牛，處于無望的困境之中。”時任安徽省教育廳副廳長的胡平平分管全省基礎(chǔ)教育，幾乎天天接到農(nóng)村義務(wù)教育系統(tǒng)對稅費改革后出現(xiàn)的各種困難情況的反映。
“‘以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主’的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制已經(jīng)無法保證農(nóng)村義務(wù)教育正常發(fā)展了。”胡平平對農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育深感擔(dān)憂。
困境在2001年的全國兩會期間出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機。
2001年兩會，胡平平作為全國人大代表牽頭提交《盡快制定義務(wù)教育投入法》議案，建議“加大縣級政府統(tǒng)籌力度，建立從中央到地方各級政府合理分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入新機制”“將農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費和人事管理全部收歸縣管”。這份“一號議案”迅速引起了各方的關(guān)注，尤其是中央高層的關(guān)注，隨后幾年召開了多次農(nóng)村基礎(chǔ)教育改革會議。
2001年5月，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》印發(fā)，提出農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。
2003年9月，國務(wù)院召開全國農(nóng)村教育工作會議，頒布了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，進一步強調(diào)要堅持和完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。
2005年12月24日，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》下發(fā)，明確了將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范疇，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。
2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》將“國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制”寫進法律，這標(biāo)志著中國政府朝著制度性安排和標(biāo)準(zhǔn)管理方向前進了一大步。
但是隨著中國經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異擴大、人口流動加快，在實踐過程中基礎(chǔ)教育“以縣為主”的管理體制顯得管理重心過低，加強省級統(tǒng)籌又成為時代呼聲。2011年，北京、上海、安徽、廣東、云南、新疆、深圳成為省級政府教育統(tǒng)籌綜合改革試點，探索統(tǒng)籌建立健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費、保障教育投入穩(wěn)定增長的體制機制。
高等教育打破條塊分割的管理體制
1979年12月6日，復(fù)旦大學(xué)校長蘇步青等幾位著名大學(xué)校長、書記在《人民日報》上呼吁“給高等學(xué)校一點自主權(quán)”?！度嗣袢請蟆愤€為此加了編者按：學(xué)校應(yīng)不應(yīng)該有點自主權(quán)？應(yīng)該有哪些自主權(quán)？
“文革”結(jié)束，高考恢復(fù)，高校工作步入正軌。20世紀(jì)50年代形成的高等教育管理體制越來越不適應(yīng)改革開放的節(jié)奏。中央各部委辦大學(xué)（“條”），地方省市也辦大學(xué)（“塊”），形成了中央各辦學(xué)部委之間、部委與地方之間在辦學(xué)、管學(xué)上的“條塊分割”。當(dāng)時高校有一股強烈的“擴大辦學(xué)自主權(quán)”的愿望和要求。
1985年出臺的《決定》就尖銳地指出，在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是對高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來。同時進一步明確堅決實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。
曾任國務(wù)院副總理的李嵐清在其教育訪談錄中對當(dāng)時中國高等教育管理體制存在的問題有一個形象的描述：高等教育資源被分割的局面，就好像一塊蛋糕，先被橫切，再被豎切，左切右切，最后被切成了蛋糕屑。
這場轟轟烈烈的改革首先從解決部門辦學(xué)著手。其實早在1985年關(guān)于教育體制改革的決定的起草中，就對部門辦學(xué)的弊端做出了分析，中央領(lǐng)導(dǎo)也認為非改不可，但是當(dāng)時中央的業(yè)務(wù)部門具有管理行業(yè)的職能，全國的大型企業(yè)也由中央部門管理，同時財政“大包干”，各部門有各自的辦學(xué)經(jīng)費，因此改革部門辦學(xué)還缺乏基本的條件和政策支持。每個高校都是部委或地方政府的“親兒子”，要把親兒子送人談何容易？
進入20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟體制改革的大力推進以及中央政府機構(gòu)的改革，改革部門辦學(xué)的時機逐漸成熟。1994年在上海、1995年在南昌、1996年在北戴河、1998年在揚州，國務(wù)院相繼召開了四次高等教育管理體制改革座談會，提出了“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針，明確要求淡化和改革高校單一的隸屬關(guān)系，加強省級政府統(tǒng)籌，變條塊分割為條塊有機結(jié)合等。
1998年抓住政府機構(gòu)改革的契機，高等教育管理體制改革步伐加快、力度加大。國務(wù)院做出《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》，將裁撤的部委所屬高校進行了調(diào)整。原來國務(wù)院有關(guān)部門直接管理的367所普通高校改革后只剩下111所，其他大多數(shù)高校實行了省級政府管理、地方與中央共建的管理體制，這一前所未有的大規(guī)模改革前后總共經(jīng)歷了近10年的時間，基本上完成了新中國歷史上最大的一次高等教育宏觀管理體制改革和布局。
世紀(jì)之交的高等教育管理體制改革中，最為公眾和社會所感知的就是高校之間的合并。1998年，浙江大學(xué)、杭州大學(xué)、浙江農(nóng)業(yè)大學(xué)、浙江醫(yī)科大學(xué)聚合在一起，合并組建為新浙江大學(xué)，成為中國高校的第一艘“航空母艦”。
“合校的目的不在大，而在強。”今年9月，浙江大學(xué)召開并校發(fā)展20周年座談會，作為四校合并親歷者的黨委書記鄒曉東說，過去20年浙江大學(xué)的變化是極其深刻的，不僅實現(xiàn)了辦學(xué)規(guī)模的超常規(guī)擴大，更達到了內(nèi)涵質(zhì)量的跨越式提升。
“通過共建、調(diào)整、合作、合并等多種形式進行的高等教育管理體制改革，不僅打破了條塊分割、重復(fù)辦學(xué)的局面，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補，教育資源的合理重組、配置和充分利用，而且調(diào)動了中央、地方及社會各方面參與辦學(xué)的積極性，使教育質(zhì)量和辦學(xué)效益有了明顯提高。”李嵐清在其教育訪談錄中這樣評價。
在改革部門辦學(xué)的過程中，中央政府對高等教育的管理權(quán)限也逐步下放到省級政府，比如2000年，高職學(xué)校的審批權(quán)下放給省級政府，以前所有高校都需要教育部審批；把相應(yīng)?？茖哟蔚恼猩媱潤?quán)下放到省。這兩個權(quán)力的下放，擴大了省級政府的統(tǒng)籌決策權(quán)，同時不少原屬中央部委管理的高校也劃分地方管理或與部委共建。
這場高等教育宏觀管理體制改革和布局使得中央和地方兩級政府管理、省級管理為主的高等教育管理格局由此基本形成，高校在服務(wù)地方社會經(jīng)濟發(fā)展中將能發(fā)揮更大作用。
轉(zhuǎn)變政府職能，推進管辦評分離
2017年山東的校長們共同關(guān)注著一件事：中小學(xué)和校長一律取消行政級別，實行校長職級制管理。通俗點說，摘“官帽”。這項最先從濰坊等地試點的改革在山東全省實施，山東的中小學(xué)校長從“行政人”變成“教育人”。
“全面取消行政級別，促進了校長專業(yè)化發(fā)展，市里對學(xué)校下放教學(xué)、人事、財務(wù)、基建等14項權(quán)力，進一步擴大了學(xué)校自主權(quán)。”青島十五中校長孫睿說，改革也使校長成為令人羨慕的職業(yè)，解決了長期以來校長責(zé)任大、付出多、待遇低、職業(yè)吸引力差的問題。
同樣的事情還發(fā)生在四川。四川大學(xué)附中西區(qū)學(xué)校自從開展“教師自聘、管理自主、經(jīng)費包干”改革以來，辦學(xué)主動性和積極性空前高漲，學(xué)生的學(xué)科合格率一躍位居全區(qū)前列。
從1985年至今，教育管理職能轉(zhuǎn)變一直是教育改革與發(fā)展的重要主題。
2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出教育管理體制改革的目標(biāo)是形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制，初步提出“管辦評分離”。
黨的十八大以來，“管辦評分離”融入了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個更大的國家治理背景中。2013年黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出要“深入推進管、辦、評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”。2015年教育部出臺了《關(guān)于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，明確了管辦評分離的教育行動路線圖。
長期以來，教育領(lǐng)域某種程度上存在著政府集舉辦者、管理者、監(jiān)督者等角色于一身的現(xiàn)象，為社會所詬病。
“這種現(xiàn)狀帶來的結(jié)果必然是自說自話，缺乏說服力，缺乏相互監(jiān)督和相互制約，無論哪個環(huán)節(jié)出了問題都難以問責(zé)和及時改進，長此以往就陷入僵化固化的泥潭。”中國教育科學(xué)研究院副院長曾天山說。
“落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，首先是政府的職責(zé)。政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變管理方式是落實辦學(xué)自主權(quán)的前提。”中國教育學(xué)會秘書處秘書長楊銀付說。
自2013年以來，據(jù)不完全統(tǒng)計，共有民辦學(xué)校聘任校長核準(zhǔn)、國家重點學(xué)科審批、高等教育自學(xué)考試?？茖I(yè)審批、高等學(xué)校博士學(xué)科點專項科研基金審批等13項教育行政審批事項取消。
“在放權(quán)的同時，還要創(chuàng)新管理方式。”楊銀付認為，要更多運用法規(guī)、規(guī)劃、公共財政、信息服務(wù)等手段引導(dǎo)和支持學(xué)校發(fā)展，加強和改善宏觀管理，發(fā)揮引導(dǎo)、示范、激勵、監(jiān)管作用。
2013年10月底，全國31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全部安裝中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，一人一籍，籍隨人走，動態(tài)監(jiān)管，全程跟蹤，這項重要的基礎(chǔ)性工作，通過現(xiàn)代信息技術(shù)可以更好地提供信息服務(wù)，由此提高基礎(chǔ)教育管理水平。
“落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，關(guān)鍵是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，要讓每所學(xué)校都能依法行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，核心是加強章程建設(shè)。”曾天山認為，辦學(xué)自主權(quán)須由規(guī)范的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。
自2013年11月核準(zhǔn)中國人民大學(xué)等6所高校章程以來，2015年底全國高?；緦崿F(xiàn)了一校一章的格局，我國高等學(xué)校依法辦學(xué)、依章程治校取得重要進展。2016年青島出臺了《青島市中小學(xué)校管理辦法》，該辦法通過地方性規(guī)章的形式，調(diào)節(jié)政府、學(xué)校、社會等在學(xué)校管理方面的關(guān)系，為中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的細化和落實提供了法規(guī)依據(jù)，是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度改革的新進展，在全國具有重要示范意義。
“強化國家教育督導(dǎo)是創(chuàng)新教育管理方式的重要要求，將有助于建立起教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。”楊銀付說。
今年6月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會開展了新中國成立以來的首次對省級政府履行教育職責(zé)情況的督導(dǎo)，向各地派出了32個核查組，對31個?。▍^(qū)、市）級人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團履行教育職責(zé)情況進行實地核查。
改革開放40年教育管理體制改革的實踐從某種意義上看就是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，中國的教育該如何辦的問題，如何協(xié)調(diào)市場與計劃、效率與公平、公益與產(chǎn)業(yè)雙重屬性的問題。中國教育管理體制改革走過40年的艱辛探索歷程，但還遠遠沒有結(jié)束，如何進一步擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，如何厘清教育行政部門和其他職能部門的權(quán)責(zé)，教育部門的人權(quán)事權(quán)財權(quán)如何統(tǒng)一等問題將在未來的教育實踐中期待解決。（本報記者 歐媚 易鑫）
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