關于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》二審稿的修改意見
2018-03-30 17:26:35
來源：西部決策網
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西部決策網——西部大開發(fā)（記者張永軍）《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》二審稿（以下簡稱《草案》二審稿），定位于國家反腐敗立法，總體看來，體例較為規(guī)范，內容較為全面，用語較為精確，該立法通過后，必將為構建集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體制，全面奪取反腐敗斗爭的勝利提供有效法律支撐。同時，《草案》二審稿涉及面廣，其中很多方面屬于全新的領域，各地仍在探索，所以立法時間緊、任務重，雖經向社會廣泛征求意見并修改審議，但總則與分則規(guī)定不一致，條文規(guī)定內容重復，立法用語不準確，權利保障操作性不強、監(jiān)察責任不全面等問題依然存在，有進一步討論和修改的必要。
針對《草案》二審稿內容，全國政協委員、陜西省法院副院長鞏富文提出以下修改意見:
分則規(guī)定的原則性內容應與總則規(guī)定一致
建議：將《草案》二審稿第1條、第3條、第11條中“公職人員”，修改為“公職人員和有關人員”。
理由：總則和分則第二章“監(jiān)察機關及其職責”的上述條文中，均明確規(guī)定監(jiān)察對象為公職人員。但分則第三章“監(jiān)察范圍和管轄”第15條又規(guī)定監(jiān)察范圍為“公職人員和有關人員”，監(jiān)察范圍明顯擴大，導致總則和分則、分則各章之間規(guī)定不盡一致。
建議：將《草案》二審稿第4條第3款“監(jiān)察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監(jiān)察機關的要求依法予以協助”，修改為“監(jiān)察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位、個人應當根據監(jiān)察機關的要求依法予以協助。”
理由：《草案》二審稿分則第四章“監(jiān)察權限”中多個條文均規(guī)定有個人應當協助監(jiān)察機關工作的內容，但總則所規(guī)定的協助主體卻未包括個人。
監(jiān)察建議對象范圍應予擴大
建議：將《草案》二審稿第11條第3項“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”，修改為“向監(jiān)察對象所在單位或其主管部門或上級機關提出監(jiān)察建議”。
理由：監(jiān)察建議是預防腐敗以及從源頭上治理腐敗的有效方式。實踐中，大量職務違法犯罪案件，尤其是個別行業(yè)、領域發(fā)生的塌方式腐敗窩案、串案，已不僅僅反映出涉案人員所在單位存在嚴重問題，更暴露出上級機關或主管部門甚至整個行業(yè)、領域存在監(jiān)督不力、管理漏洞、制度缺失等問題。
立法語言應更加專業(yè)、精確
建議：將《草案》二審稿第22條第一款中“經監(jiān)察機關依法審批，可以將其留置在特定場所”，修改為“經監(jiān)察機關依法決定，可以將其留置在特定場所”。
理由：第43條所規(guī)定留置程序中，僅“設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關批準”，其余均由“監(jiān)察機關領導人員集體研究決定”，并不存在“審批”問題。所以，無論是研究后決定，還是決定后報批準，對監(jiān)察對象而言，本法中的留置均由監(jiān)察機關決定。
監(jiān)察權限與程序規(guī)定應明確、清晰
建議：將《草案》二審稿第四章“監(jiān)察權限”第24條、第25條中程序性規(guī)定刪除，移至監(jiān)察程序中規(guī)定。
理由：《草案》二審稿第四章和第五章部分內容重復規(guī)定，如第24條第一款中規(guī)定“在搜查時，應當出具搜查證件，并有被搜查人或者其家屬等見證人在場”，第26條中“由參加勘驗、檢查的人和見證人簽名或者蓋章”，第41條第1款又規(guī)定“調查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗、檢查等調查措施，均應當依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。”
與司法銜接的規(guī)定應當準確、全面
建議：將《草案》二審稿第31條內容修改為“涉嫌職務犯罪的 被調查人主動認罪認罰，或有自動投案、真誠悔罪悔過，或積極配合調查工作、如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為，或積極退贓、減少損失，或具有立功表現或者有利國家重大利益等情形的，監(jiān)察機關經集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議。”
理由：原規(guī)定對從寬處罰情節(jié)層次表述的不精確；各情節(jié)間程度差異過大；原有規(guī)定中“案件涉及國家重大利益”與被調查人的悔罪認罪表現無關，也不是從輕、減輕處罰的依據。
建議：在《草案》二審稿第31條內增加一款“監(jiān)察機關向人民檢察院移送案件時，應將案件偵破經過材料、被調查人到案情況、是否有自首、立功、坦白情節(jié)及相關材料一并移送。
理由：司法實踐中，少數職務犯罪案件立案查處、檢舉揭發(fā)線索不明，監(jiān)察對象如何到案、供述不清，導致是否有自首、立功情節(jié)難以判定，其中的重要原因就是個別監(jiān)察機關協作配合不夠，往往出具說明隨意、模糊，不隨案移送相關證據材料，案件審理階段補查不積極，嚴重影響司法機關對被調查對象從寬量刑情節(jié)的認定及考量。
建議：《草案》二審稿第33條第1款“監(jiān)察機關依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”，修改為“監(jiān)察機關依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調查人的供述與辯解、視聽資料、電子數據及形成的勘驗、檢查、辨認、調查實驗等筆錄、鑒定意見等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。
理由：監(jiān)察中形成的勘驗、檢查、辨認、調查實驗等筆錄和鑒定意見，完全符合刑事訴訟法中規(guī)定的證據種類要求，可以作為證據使用，但原規(guī)定中未予涉及。
權利保障應更具操作性
建議：將《草案》二審稿第44條第2款“監(jiān)察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名”，修改為“監(jiān)察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問起止時間應予記載，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名，訊問人在筆錄上簽字”。
理由：如果訊問筆錄不記載訊問起止時間，如何判斷訊問時間和時長是否合理，是否存在疲勞審訊等變相肉刑情形；如果訊問筆錄無訊問人簽字，不利于確定實際訊問人，不利于非法證據排除程序中的核實調查工作。
監(jiān)察責任應更加全面
建議：在《草案》二審稿第65條關于監(jiān)察機關及其工作人員的責任規(guī)定中增加一項：“偽造證據、隱匿證據或者毀滅證據的；”
理由：《草案》二審稿第18條第3款規(guī)定“任何單位和個人不得偽造證據、隱匿證據或者毀滅證據”，其中也包含監(jiān)察機關及其工作人員，故監(jiān)察機關及其工作人員違反規(guī)定亦應承擔法律責任。
針對《草案》二審稿內容，全國政協委員、陜西省法院副院長鞏富文提出以下修改意見:
分則規(guī)定的原則性內容應與總則規(guī)定一致
建議：將《草案》二審稿第1條、第3條、第11條中“公職人員”，修改為“公職人員和有關人員”。
理由：總則和分則第二章“監(jiān)察機關及其職責”的上述條文中，均明確規(guī)定監(jiān)察對象為公職人員。但分則第三章“監(jiān)察范圍和管轄”第15條又規(guī)定監(jiān)察范圍為“公職人員和有關人員”，監(jiān)察范圍明顯擴大，導致總則和分則、分則各章之間規(guī)定不盡一致。
建議：將《草案》二審稿第4條第3款“監(jiān)察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監(jiān)察機關的要求依法予以協助”，修改為“監(jiān)察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位、個人應當根據監(jiān)察機關的要求依法予以協助。”
理由：《草案》二審稿分則第四章“監(jiān)察權限”中多個條文均規(guī)定有個人應當協助監(jiān)察機關工作的內容，但總則所規(guī)定的協助主體卻未包括個人。
監(jiān)察建議對象范圍應予擴大
建議：將《草案》二審稿第11條第3項“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”，修改為“向監(jiān)察對象所在單位或其主管部門或上級機關提出監(jiān)察建議”。
理由：監(jiān)察建議是預防腐敗以及從源頭上治理腐敗的有效方式。實踐中，大量職務違法犯罪案件，尤其是個別行業(yè)、領域發(fā)生的塌方式腐敗窩案、串案，已不僅僅反映出涉案人員所在單位存在嚴重問題，更暴露出上級機關或主管部門甚至整個行業(yè)、領域存在監(jiān)督不力、管理漏洞、制度缺失等問題。
立法語言應更加專業(yè)、精確
建議：將《草案》二審稿第22條第一款中“經監(jiān)察機關依法審批，可以將其留置在特定場所”，修改為“經監(jiān)察機關依法決定，可以將其留置在特定場所”。
理由：第43條所規(guī)定留置程序中，僅“設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關批準”，其余均由“監(jiān)察機關領導人員集體研究決定”，并不存在“審批”問題。所以，無論是研究后決定，還是決定后報批準，對監(jiān)察對象而言，本法中的留置均由監(jiān)察機關決定。
監(jiān)察權限與程序規(guī)定應明確、清晰
建議：將《草案》二審稿第四章“監(jiān)察權限”第24條、第25條中程序性規(guī)定刪除，移至監(jiān)察程序中規(guī)定。
理由：《草案》二審稿第四章和第五章部分內容重復規(guī)定，如第24條第一款中規(guī)定“在搜查時，應當出具搜查證件，并有被搜查人或者其家屬等見證人在場”，第26條中“由參加勘驗、檢查的人和見證人簽名或者蓋章”，第41條第1款又規(guī)定“調查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗、檢查等調查措施，均應當依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。”
與司法銜接的規(guī)定應當準確、全面
建議：將《草案》二審稿第31條內容修改為“涉嫌職務犯罪的 被調查人主動認罪認罰，或有自動投案、真誠悔罪悔過，或積極配合調查工作、如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為，或積極退贓、減少損失，或具有立功表現或者有利國家重大利益等情形的，監(jiān)察機關經集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議。”
理由：原規(guī)定對從寬處罰情節(jié)層次表述的不精確；各情節(jié)間程度差異過大；原有規(guī)定中“案件涉及國家重大利益”與被調查人的悔罪認罪表現無關，也不是從輕、減輕處罰的依據。
建議：在《草案》二審稿第31條內增加一款“監(jiān)察機關向人民檢察院移送案件時，應將案件偵破經過材料、被調查人到案情況、是否有自首、立功、坦白情節(jié)及相關材料一并移送。
理由：司法實踐中，少數職務犯罪案件立案查處、檢舉揭發(fā)線索不明，監(jiān)察對象如何到案、供述不清，導致是否有自首、立功情節(jié)難以判定，其中的重要原因就是個別監(jiān)察機關協作配合不夠，往往出具說明隨意、模糊，不隨案移送相關證據材料，案件審理階段補查不積極，嚴重影響司法機關對被調查對象從寬量刑情節(jié)的認定及考量。
建議：《草案》二審稿第33條第1款“監(jiān)察機關依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”，修改為“監(jiān)察機關依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調查人的供述與辯解、視聽資料、電子數據及形成的勘驗、檢查、辨認、調查實驗等筆錄、鑒定意見等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。
理由：監(jiān)察中形成的勘驗、檢查、辨認、調查實驗等筆錄和鑒定意見，完全符合刑事訴訟法中規(guī)定的證據種類要求，可以作為證據使用，但原規(guī)定中未予涉及。
權利保障應更具操作性
建議：將《草案》二審稿第44條第2款“監(jiān)察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名”，修改為“監(jiān)察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問起止時間應予記載，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名，訊問人在筆錄上簽字”。
理由：如果訊問筆錄不記載訊問起止時間，如何判斷訊問時間和時長是否合理，是否存在疲勞審訊等變相肉刑情形；如果訊問筆錄無訊問人簽字，不利于確定實際訊問人，不利于非法證據排除程序中的核實調查工作。
監(jiān)察責任應更加全面
建議：在《草案》二審稿第65條關于監(jiān)察機關及其工作人員的責任規(guī)定中增加一項：“偽造證據、隱匿證據或者毀滅證據的；”
理由：《草案》二審稿第18條第3款規(guī)定“任何單位和個人不得偽造證據、隱匿證據或者毀滅證據”，其中也包含監(jiān)察機關及其工作人員，故監(jiān)察機關及其工作人員違反規(guī)定亦應承擔法律責任。
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