智庫(kù)報(bào)告｜績(jī)效預(yù)算改革：回顧與前瞻
2017-11-03 11:23:47
來(lái)源：《中國(guó)發(fā)展觀察》
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我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革實(shí)踐與初步成效
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府計(jì)劃是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心機(jī)制，財(cái)政只是保障計(jì)劃得到貫徹落實(shí)的“小出納”。改革開放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的變遷，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制也在不斷演進(jìn)。上世紀(jì)80年代，“放權(quán)讓利”、“分灶吃飯”在調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)積極性的同時(shí)，也突破了既有的、高度統(tǒng)一的財(cái)政管理體制，為名目繁多的收費(fèi)、財(cái)政性資金的“體外循環(huán)”以及持續(xù)的財(cái)政赤字埋下了伏筆。上世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革步入了以“制度創(chuàng)新”為主要特征的新階段：在財(cái)政收入端，主要的改革舉措有1994年的工商稅制改革與分稅制改革，2002年的所得稅收入分享改革與建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度；在財(cái)政支出端，主要的改革舉措則是公共財(cái)政“三項(xiàng)改革”，即部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)改革。就這樣，到本世紀(jì)初我國(guó)搭建起了公共財(cái)政的基本框架。此后，深化財(cái)政改革的方向自然轉(zhuǎn)向了完善預(yù)算管理和提高財(cái)政資金使用效益。我國(guó)的“績(jī)效預(yù)算改革”熱潮就是在上述背景下出現(xiàn)的。
2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)就完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制問題做出部署。會(huì)議提出，要“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。
2005年，財(cái)政部發(fā)布《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》。2009年，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》。與此同時(shí)，各地也積極開展了關(guān)于績(jī)效預(yù)算改革的試點(diǎn)工作，探索績(jī)效預(yù)算發(fā)展的可能路徑，甚至產(chǎn)生了“焦作模式”（河南?。ⅰ伴h行模式”（上海市）和“南海模式”（廣東?。?。
2011年4月，國(guó)務(wù)院召開第一次政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，決定在北京、吉林、福建、廣西、杭州、深圳等地開展地方政府績(jī)效管理試點(diǎn)；國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)績(jī)效管理試點(diǎn)；國(guó)家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專項(xiàng)工作績(jī)效管理試點(diǎn)；財(cái)政部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理試點(diǎn)，以為全面推行政府績(jī)效管理積累經(jīng)驗(yàn)。此后，績(jī)效預(yù)算改革（以績(jī)效管理的方式）的步伐明顯加快：
2011年4月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，就績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、績(jī)效評(píng)價(jià)的組織和工作程序、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫、績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用等做出明確規(guī)定。財(cái)政部同時(shí)還發(fā)布一系列附屬文件，包括《財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架（參考）》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告（參考提綱）》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（參考樣表）》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分表（參考樣表）》、《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程圖》等，為各地區(qū)、各部門評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效提供了基本的行為規(guī)范。
同年7月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，明確了建立“覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理體系”的工作目標(biāo)。該《指導(dǎo)意見》還提出，要逐步建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、預(yù)算結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部發(fā)布了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確了今后一段時(shí)間的工作重點(diǎn)。和預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃一道，財(cái)政部還發(fā)布了兩份配套文件：《縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》和《部門支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》，從而為縣級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)和部門支出績(jī)效評(píng)價(jià)提供了基本行為規(guī)范。2013年4月，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架>的通知》，發(fā)布了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》《部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》和《財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，指導(dǎo)和引領(lǐng)各地區(qū)、各部門構(gòu)建相對(duì)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)預(yù)算法（修正案）》。新《預(yù)算法》從多個(gè)方面對(duì)預(yù)算績(jī)效提出要求，把預(yù)算績(jī)效管理上升到了法律層面。
在貫徹中央要求的過程中，各地區(qū)還結(jié)合自身實(shí)際發(fā)布了一系列實(shí)施細(xì)則。地區(qū)性規(guī)章制度的發(fā)布實(shí)施，為預(yù)算績(jī)效管理走向深入夯實(shí)了基礎(chǔ)。
經(jīng)過十多年來(lái)的醞釀和探索，特別是2011年以來(lái)有關(guān)部門的大力推動(dòng)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作取得顯著進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：
1.建立起了全過程預(yù)算績(jī)效管理的新機(jī)制。全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議以來(lái)，有關(guān)部門積極完善相關(guān)法律法規(guī)、健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、加強(qiáng)績(jī)效管理信息系統(tǒng)和專家?guī)?、中介組織庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以重大民生支出項(xiàng)目為重點(diǎn)，不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，創(chuàng)新評(píng)價(jià)模式，拓寬結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化績(jī)效約束，初步建立起了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制。
在中央預(yù)算層面上，到2016年我國(guó)已實(shí)現(xiàn)了中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理全覆蓋，中央一級(jí)、二級(jí)項(xiàng)目全部編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，并對(duì)中央本級(jí)2024個(gè)一級(jí)項(xiàng)目和中央對(duì)地方的93個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行了逐一審核。根據(jù)財(cái)政部的要求，中央各部門在2016年預(yù)算執(zhí)行完成后，需要對(duì)所有項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效自評(píng)，并按照一定比例選取部分項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)結(jié)果報(bào)財(cái)政部審核。
在地方預(yù)算層面上，一些起步較早的省份形成了具有自身特色的預(yù)算績(jī)效管理模式，而絕大部分省份（直轄市、自治區(qū)）則認(rèn)真貫徹財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，按照中央的統(tǒng)一要求建立起了預(yù)算績(jī)效管理模式。在（地級(jí)）市本級(jí)層面上，各地已基本實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)管理對(duì)特定規(guī)模以上（如五十萬(wàn)元以上）項(xiàng)目支出的全覆蓋。
2.績(jī)效意識(shí)顯著增強(qiáng)，預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化水平明顯提高。經(jīng)過多年的努力，人們對(duì)于“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”已經(jīng)耳熟能詳。并且，隨著制度的不斷完善，上述理念也正逐漸落實(shí)為行動(dòng)。具體如：在預(yù)算編制環(huán)節(jié)隨項(xiàng)目報(bào)送績(jī)效指標(biāo)，廣泛推行項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)，財(cái)政部門對(duì)部分項(xiàng)目績(jī)效情況進(jìn)行抽查，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)主要領(lǐng)導(dǎo)，把項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為單位績(jī)效考評(píng)的有機(jī)組成部分以及公開披露績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等。
績(jī)效管理還帶來(lái)了資金分配方式的改變。以前，預(yù)算資金管理相對(duì)粗放，各支出部門和財(cái)政部門往往圍繞預(yù)算分配展開激烈的討價(jià)還價(jià)。最終的分配結(jié)果往往充滿主觀隨意性，預(yù)算撥款很難與實(shí)際需求相吻合。現(xiàn)在把項(xiàng)目績(jī)效作為申請(qǐng)資金的重要依據(jù)，對(duì)各支出部門來(lái)說(shuō)，申請(qǐng)到項(xiàng)目資金固然重要，但更重要的是把財(cái)政資金按預(yù)定方式花出去并取得預(yù)期的政策效果，這就推動(dòng)著各部門把工作重心從盡可能多地爭(zhēng)取資金支持轉(zhuǎn)向更高質(zhì)量地做好工作，推動(dòng)著財(cái)政資金分配從“人為分錢”轉(zhuǎn)向“靠制度分錢”。
3.保證了支出重點(diǎn)，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，民生項(xiàng)目存在著“口頭上重視，但資金撥付不到位”的現(xiàn)象，重點(diǎn)項(xiàng)目則因?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)重視而經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)督弱化、資金浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。把重點(diǎn)項(xiàng)目支出和民生支出作為績(jī)效管理的重點(diǎn)，就抓住了問題的關(guān)鍵，對(duì)于引導(dǎo)各地區(qū)、各部門優(yōu)化資金配置，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效益發(fā)揮了重要作用。
4.提高了決策的科學(xué)化和民主化水平。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是龐大的系統(tǒng)工程。無(wú)論是相關(guān)制度設(shè)計(jì)、績(jī)效目標(biāo)確定、還是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)審，都離不開相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士、媒體乃至社會(huì)公眾的參與。特別是研究機(jī)構(gòu)（專家）、專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的參與，為預(yù)算績(jī)效管理提供了強(qiáng)大的智力支持。這一過程同時(shí)也是公共決策逐步開放，走向民主、科學(xué)的過程，是有序提高公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)參與度的過程。
當(dāng)前仍存在的問題
毋庸諱言，在推行預(yù)算績(jī)效管理過程中也暴露出來(lái)一些問題。具體如：改革動(dòng)能衰退，前進(jìn)動(dòng)力不足；績(jī)效管理的潛力發(fā)揮尚不充分等。這些問題如果得不到解決，將會(huì)直接影響到我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革向縱深發(fā)展。
1.預(yù)算績(jī)效管理“上熱下冷”，基層政府積極性不足。預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)歷了中央倡導(dǎo)和地方探索相結(jié)合，然后推行統(tǒng)一模式的發(fā)展過程。當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理無(wú)疑是由中央政府倡導(dǎo)和推動(dòng)的。由于種種原因，預(yù)算績(jī)效管理出現(xiàn)了“上熱下冷”的現(xiàn)象：政府層級(jí)越高，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的態(tài)度越積極，改革動(dòng)作越大；而越接近基層政府，改革動(dòng)力越小，改變也越小。總的看，在中央和省級(jí)層面上，績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)比較普遍地開展起來(lái)了。但在（地級(jí)）市級(jí)以下，多數(shù)地區(qū)還只是處于試點(diǎn)階段?！熬腿珖?guó)來(lái)看，經(jīng)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目（財(cái)政或中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的）約占整個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的25%，其中，經(jīng)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的僅占10%-15%”（馬國(guó)賢等：《中國(guó)財(cái)政發(fā)展報(bào)告2016》）。這也意味著目前的績(jī)效評(píng)價(jià)尚處在抽查階段。
2.支出部門配合不積極，改革能動(dòng)性不足?？?jī)效管理的目標(biāo)是建立起全過程預(yù)算績(jī)效管理的新機(jī)制。這對(duì)各支出部門開展業(yè)務(wù)提出了新的、更高的要求，并且顯著增加了其工作人員的業(yè)務(wù)量。對(duì)各支出部門來(lái)說(shuō)，推行預(yù)算績(jī)效管理意味著在申報(bào)預(yù)算之初就要對(duì)項(xiàng)目開展詳細(xì)規(guī)劃，意味著在項(xiàng)目實(shí)施過程中要嚴(yán)格遵守相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定，還意味著在項(xiàng)目完成后對(duì)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)估并將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)掛鉤。因此，許多支出部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理抱有消極態(tài)度，甚至將其看作是新套在自己頭上的“緊箍咒”。再加上一些深層次問題難以通過績(jī)效管理予以解決，就導(dǎo)致在績(jī)效管理的實(shí)務(wù)操作中存在嚴(yán)重的形式主義：各種表格都填了，各個(gè)環(huán)節(jié)都走了，但相關(guān)要求卻落實(shí)不到位，績(jī)效管理流于形式。
3.績(jī)效信息利用不充分，沒有形成真正的問責(zé)機(jī)制?！盁o(wú)效要問責(zé)”，是績(jī)效管理的基本理念和基本原則。事實(shí)上，各地區(qū)、各部門在安排項(xiàng)目資金時(shí)，首先考慮的往往是非績(jī)效因素，如領(lǐng)導(dǎo)重視程度、是否符合政策要求以及財(cái)政收入狀況等。從項(xiàng)目角度看，即便項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并不如人意，也很少出現(xiàn)后續(xù)資金調(diào)整乃至取消后續(xù)資金支持的情形。
從事后評(píng)價(jià)角度看，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果排名大多只是在決策層內(nèi)（如市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部）傳閱。在部門業(yè)績(jī)考評(píng)體系中，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)所占分值也很低。這就直接導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力度“十分有限”。
4.預(yù)算管理依然粗放，改革潛力遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來(lái)。決定財(cái)政資金使用效益的因素，既有技術(shù)性因素，又有制度性因素。從基層財(cái)政運(yùn)行的情況看，單純依靠預(yù)算績(jī)效管理“既無(wú)力制止政府‘拍腦袋’帶來(lái)的無(wú)效決策，也無(wú)力制止‘政績(jī)工程’式浪費(fèi)”，而上述決策失誤所帶來(lái)的損失往往是驚人的。另外如涉農(nóng)資金，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，政府用于“三農(nóng)”的投入大幅增加；但因?yàn)樯婕罢块T多、政府層級(jí)多，涉農(nóng)政策和涉農(nóng)資金呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，各路資金“各自為政”、缺乏配合，導(dǎo)致資金使用整體效益很差。在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的過程中，各地都曾對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目開展一系列績(jī)效評(píng)估，卻絲毫沒能改變上述局面。這就不僅使人們發(fā)出疑問：“若預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)既無(wú)法發(fā)現(xiàn)公共資金上的浪費(fèi)和低效率，又無(wú)法向責(zé)任者追責(zé)，那么它有什么價(jià)值呢？”（馬國(guó)賢等：《中國(guó)財(cái)政發(fā)展報(bào)告2016》）
5.新制度高效運(yùn)行尚待時(shí)日。預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)。在建立起相關(guān)機(jī)制、規(guī)則、機(jī)構(gòu)（智庫(kù)）之后，能否充分發(fā)揮人和相關(guān)機(jī)構(gòu)（也就是咨詢專家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫(kù)、監(jiān)督指導(dǎo)人員庫(kù)“三個(gè)智庫(kù)”）的積極性，直接關(guān)系到新機(jī)制、新規(guī)則能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。事實(shí)上，由于后續(xù)監(jiān)管不力、動(dòng)力機(jī)制缺乏、對(duì)智庫(kù)成果利用不充分等原因，“三個(gè)智庫(kù)”應(yīng)有的潛力遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來(lái)，這就導(dǎo)致多項(xiàng)制度陷于“空轉(zhuǎn)”、流于形式。如何激發(fā)新制度的活力，是擺在有關(guān)部門面前的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。
重新審視我國(guó)績(jī)效預(yù)算的改革路徑
“績(jī)效預(yù)算”概念在引入中國(guó)后，很快便引發(fā)了關(guān)于“績(jī)效預(yù)算”研究和改革探索的熱潮。2011年，績(jī)效預(yù)算改革與政府績(jī)效管理融合，成為政府績(jī)效管理的有機(jī)組成部分；相應(yīng)地，“績(jī)效預(yù)算改革”也讓位于“預(yù)算績(jī)效管理”。從直觀上理解，績(jī)效預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)的是通過制度重構(gòu)來(lái)建立以績(jī)效為中心的預(yù)算管理新模式；預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)的則是通過強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向來(lái)提高預(yù)算資金的使用效益。兩種思維模式的共同點(diǎn)是對(duì)資金使用效益的追求，其根本區(qū)別則在于是否涉及深層次的結(jié)構(gòu)變革。
目前，我國(guó)旨在提高預(yù)算績(jī)效的舉措都是在“預(yù)算績(jī)效管理”的語(yǔ)境下推出的。分析當(dāng)前績(jī)效預(yù)算管理中存在的矛盾和問題，明確下一步的前進(jìn)方向，首先需要正本清源，搞清楚預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效預(yù)算改革之間的關(guān)系。
?。ㄒ唬┬枰盐盏膸讉€(gè)事實(shí)
1.績(jī)效預(yù)算有共性，更有個(gè)性
人們把公共服務(wù)的生產(chǎn)鏈描繪為如下四個(gè)階段：要素投入階段、生產(chǎn)階段、產(chǎn)出階段和產(chǎn)生效果階段（如圖1所示）。傳統(tǒng)預(yù)算管理（條目預(yù)算）強(qiáng)調(diào)的是各部門必須按照事先確定的支出標(biāo)準(zhǔn)來(lái)申請(qǐng)和使用資金，當(dāng)時(shí)預(yù)算管理的重心是成本控制和資金使用的合規(guī)性。舊績(jī)效預(yù)算關(guān)注的是產(chǎn)出和效率，而新績(jī)效預(yù)算關(guān)注的是資金使用的最終效果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。人們還歸納了新績(jī)效預(yù)算的共性特征，具體如：自上而下的決策機(jī)制；總量控制或支出限額控制；對(duì)績(jī)效信息的系統(tǒng)發(fā)掘與運(yùn)用；適當(dāng)放權(quán)，在保持統(tǒng)一的前提下提高靈活性以及注重透明度、強(qiáng)化支出責(zé)任等。
即便如此，我們也要看到：對(duì)于什么是績(jī)效預(yù)算，目前國(guó)際上并沒有統(tǒng)一的定義。例如，世界銀行沙利文認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算體制，具體來(lái)說(shuō)，就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)；OECD則認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是把資金分配與可度量的結(jié)果聯(lián)接起來(lái)的預(yù)算形式（劉昆主編：《績(jī)效預(yù)算：國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007）。在討論績(jī)效預(yù)算時(shí)，人們所使用的詞匯也不盡相同，有PerformanceBudgeting，Performance-BasedBudgeting，Result–BasedBudgeting，PerformanceFunding等。OECD還根據(jù)對(duì)績(jī)效信息利用程度的不同，把績(jī)效預(yù)算細(xì)分為展示型、信息報(bào)告型和直接型/公式化型。所謂展示型績(jī)效預(yù)算，就是只在預(yù)算文件或政府文件里提供績(jī)效信息，績(jī)效信息并不會(huì)影響有關(guān)資金分配的決策；而直接型/公式化型績(jī)效預(yù)算則把財(cái)政資源的分配與績(jī)效（或產(chǎn)出）直接掛起鉤來(lái)，例如在測(cè)算單位成本的基礎(chǔ)上向醫(yī)院、學(xué)校提供支持資金等。從績(jī)效信息僅僅充當(dāng)溝通工具到資金分配與績(jī)效信息直接掛鉤，績(jī)效預(yù)算表現(xiàn)形式上的差別由此可見一斑。
2.績(jī)效預(yù)算擁有不同發(fā)展路徑和管理模式
上世紀(jì)90年代，（新）績(jī)效預(yù)算在發(fā)達(dá)國(guó)家興起，是多種因素共同作用的結(jié)果，具體如“公共管理革命”的影響、信息革命的影響、經(jīng)濟(jì)財(cái)政結(jié)構(gòu)失衡以及執(zhí)政黨輪替等。由于面臨的挑戰(zhàn)/機(jī)遇各不相同，各國(guó)在推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革時(shí)所選擇的改革路徑也千差萬(wàn)別。以美國(guó)和英國(guó)為例，英美兩國(guó)歷史、文化、發(fā)展水平高度相近，即便如此，兩國(guó)績(jī)效預(yù)算的發(fā)展路徑也是各有特色。美國(guó)是在國(guó)會(huì)通過相關(guān)法律（《政府績(jī)效與結(jié)果法案》）后，政府依法開展國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)以推動(dòng)建立“績(jī)效政府”。就美國(guó)而言，績(jī)效預(yù)算不過是上述“政府再造”運(yùn)動(dòng)的有機(jī)組成部分而已；英國(guó)則是從“雷納評(píng)審”、節(jié)約政府開支切入，通過“公民憲章運(yùn)動(dòng)”把績(jī)效管理的理念滲透到公共服務(wù)和預(yù)算管理過程當(dāng)中。在政策工具方面，英國(guó)最有特色的是“綜合開支審查”（ComprehensiveExpenditureReview）和公共服務(wù)提供協(xié)議（ServiceDeliveryAgreements）；而美國(guó)則是戰(zhàn)略優(yōu)先目標(biāo)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)工具（PART）和“紅綠燈”部門評(píng)價(jià)系統(tǒng)。
3.績(jī)效預(yù)算改革更多是一個(gè)漸進(jìn)性過程
許多人認(rèn)為，在搞清楚績(jī)效預(yù)算的運(yùn)作機(jī)制和基本制度框架后，只要堅(jiān)定信心、明確前進(jìn)方向、積極推動(dòng)改革，績(jī)效預(yù)算改革很快就會(huì)取得圓滿成功。其實(shí)，這是一個(gè)典型的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在短短數(shù)年內(nèi)就成功完成績(jī)效預(yù)算改革的例子并不多。韓國(guó)是績(jī)效預(yù)算“大爆炸”改革的成功典范，但韓國(guó)的成功是由一系列特殊因素共同促成的，具體如：東南亞金融危機(jī)帶來(lái)的嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型的關(guān)節(jié)點(diǎn)上、國(guó)家規(guī)模相對(duì)小、政黨輪替和政府領(lǐng)導(dǎo)人更迭等。并不是所有國(guó)家都面臨和韓國(guó)同樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
對(duì)多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，績(jī)效預(yù)算改革是一個(gè)緩慢的漸進(jìn)過程。以美國(guó)為例，從上世紀(jì)50年代開始探索績(jī)效預(yù)算到90年代績(jī)效預(yù)算重新成為潮流，前后歷時(shí)40多年；類似地，澳大利亞從引入中期預(yù)算、部門預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算和項(xiàng)目評(píng)估，到修訂相關(guān)法律、夯實(shí)績(jī)效預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)，也歷時(shí)將近20年。出現(xiàn)上述局面，根本原因在于預(yù)算管理是政府管理的有機(jī)組成部分?？?jī)效預(yù)算改革和政府轉(zhuǎn)型緊密相連，而政府的改革和發(fā)展又和當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)、政治、文化密不可分。這就決定了如下事實(shí)：雖然績(jī)效預(yù)算改革有集中的制度構(gòu)建，但整個(gè)制度構(gòu)建過程卻不是短時(shí)間內(nèi)就能完成的。因此，績(jī)效預(yù)算改革總體上是一個(gè)漸進(jìn)性的全面改革過程。
國(guó)外學(xué)者曾將預(yù)算職能概括為控制、管理、計(jì)劃等五種（如表1所示）。從以控制功能為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以責(zé)任功能為主導(dǎo)，揭示的是美國(guó)預(yù)算管理在整個(gè)20世紀(jì)的演進(jìn)路徑。我國(guó)開展績(jī)效預(yù)算改革的起點(diǎn)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架初步搭建，各項(xiàng)規(guī)章制度尚不完備，各項(xiàng)法律法規(guī)得不到切實(shí)遵守，預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化程度較低的客觀事實(shí)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，解決上述問題需要充分發(fā)揮預(yù)算的控制職能。在這樣的起點(diǎn)上推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革，意味著要跨越發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算管理上百年走過的路。這涉及制度重構(gòu)、能力建設(shè)、文化調(diào)試以及社會(huì)環(huán)境的創(chuàng)造，是復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會(huì)工程。如此龐大的系統(tǒng)工程，怎能僅靠決策層的堅(jiān)強(qiáng)決心就在短期內(nèi)取得成功呢？
（二）績(jī)效管理是我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的特定發(fā)展階段
我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)是從項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)開始的。和經(jīng)常性支出相比，項(xiàng)目支出具有邊界清晰、目的明確、資金需求多、節(jié)約潛力大的特點(diǎn)。從實(shí)踐角度看，項(xiàng)目支出也是暗箱操作多、權(quán)錢交易頻發(fā)的領(lǐng)域。從項(xiàng)目入手啟動(dòng)績(jī)效管理改革，具有現(xiàn)實(shí)可行性。但隨著試點(diǎn)探索的深入，項(xiàng)目績(jī)效管理的弊端也逐漸暴露出來(lái)。特別是財(cái)政部門獨(dú)家推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革所遇到的重重障礙，使人們產(chǎn)生了強(qiáng)烈的挫折感。
自2011年啟動(dòng)政府績(jī)效管理試點(diǎn)之后，績(jī)效預(yù)算改革成為政府績(jī)效管理的有機(jī)組成部分（績(jī)效預(yù)算改革也相應(yīng)更名為預(yù)算績(jī)效管理）。相應(yīng)地，預(yù)算績(jī)效管理由財(cái)政部門“獨(dú)家推動(dòng)”變成了“整個(gè)政府”的事務(wù)。預(yù)算績(jī)效管理帶來(lái)了一系列的制度創(chuàng)新，其中許多是對(duì)前期績(jī)效預(yù)算改革所面臨深層次矛盾的回應(yīng)。具體如：
1.預(yù)算績(jī)效管理擺脫了財(cái)政部門“單兵突進(jìn)”的局面。不僅中央政府（國(guó)務(wù)院）布置預(yù)算績(jī)效管理工作，各省也紛紛就績(jī)效預(yù)算管理做出部署。這就使預(yù)算績(jī)效管理成為整個(gè)政府的行動(dòng)。
2.預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)新制度框架的構(gòu)建?，F(xiàn)階段的預(yù)算績(jī)效管理十分重視制度新框架的構(gòu)建工作。特別是，咨詢專家?guī)臁⒅薪闄C(jī)構(gòu)庫(kù)和監(jiān)督指導(dǎo)人員庫(kù)的建設(shè)，把外部力量系統(tǒng)性地引入到預(yù)算管理過程當(dāng)中，打破了政府“封閉運(yùn)作”的傳統(tǒng)，為預(yù)算績(jī)效管理注入了新的活力。
3.預(yù)算績(jī)效管理在很大程度上完善了績(jī)效指標(biāo)體系。財(cái)政部在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了績(jī)效指標(biāo)共性指標(biāo)體系。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的不同（項(xiàng)目、部門或者基層政府），共性指標(biāo)體系各有側(cè)重：對(duì)于項(xiàng)目支出，強(qiáng)調(diào)的是管理效率和資金支出效果；對(duì)于部門，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)支出實(shí)施績(jī)效管理的情況；對(duì)于地方政府，強(qiáng)調(diào)的則是政府履行基本職能和提供公共服務(wù)的情況。和績(jī)效預(yù)算改革初期單純強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目績(jī)效評(píng)審”相比，現(xiàn)行指標(biāo)體系已經(jīng)前進(jìn)了很多、完善了很多。
4.預(yù)算績(jī)效管理還推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。以部門預(yù)算為例。部門預(yù)算表面看是“一個(gè)部門一本預(yù)算”，其實(shí)蘊(yùn)含了“財(cái)政部門實(shí)施總量控制、支出部門在合規(guī)的前提下自主配置資源”的權(quán)責(zé)分配新格局。因?yàn)樯婕吧羁痰睦嬲{(diào)整，部門預(yù)算改革的推進(jìn)也是一波三折。但隨著預(yù)算績(jī)效管理不斷走向深入，財(cái)政部門的管理重心逐步向?qū)彶榭?jī)效、監(jiān)督績(jī)效和評(píng)價(jià)績(jī)效上轉(zhuǎn)移；而支出部門也不得不拿出更多的時(shí)間和精力來(lái)規(guī)劃項(xiàng)目、實(shí)施項(xiàng)目乃至對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行反思。這就推動(dòng)了財(cái)政部門和各支出部門履職方式的轉(zhuǎn)型，推動(dòng)了財(cái)政部門和各支出部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)（雖然上述重構(gòu)過程是漸進(jìn)的）。
從社會(huì)變革的深度和廣度看，我們完全可以得出如下結(jié)論：在“政府績(jī)效管理”語(yǔ)境下推進(jìn)的預(yù)算績(jī)效管理，是新時(shí)期我國(guó)推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的表現(xiàn)形式。從漸進(jìn)式改革的角度看，當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理不過是績(jī)效預(yù)算改革的一個(gè)中間階段而已。
?。ㄈ┤^程績(jī)效管理具有階段性和過渡性
應(yīng)當(dāng)清醒地看到，績(jī)效管理畢竟只是績(jī)效預(yù)算改革的特定發(fā)展階段，具有內(nèi)在的局限性。主要表現(xiàn)在：
1.管理和績(jī)效改革在理念上存在明顯差異。由于績(jī)效提升最終都會(huì)體現(xiàn)在指標(biāo)改進(jìn)上，績(jī)效管理很容易陷入“唯指標(biāo)論”，出現(xiàn)“按圖索驥”實(shí)施管理的局面，最終反倒阻礙了績(jī)效改進(jìn)。要避免陷入怪圈，必須著眼于改革和制度重構(gòu)，著眼于機(jī)制設(shè)計(jì)和激發(fā)各方力量的活力。
2.過程管理和結(jié)果管理存在沖突。預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)，是建立全過程績(jī)效管理的新機(jī)制。這樣的愿望是美好的，但也是不現(xiàn)實(shí)的。過程和結(jié)果不可兼得。要想追求更好的結(jié)果，就必須賦予支出部門一定的主動(dòng)權(quán)。在加強(qiáng)問責(zé)的前提下把具體的預(yù)算管理權(quán)限下放給支出部門，是績(jī)效預(yù)算改革的一個(gè)特點(diǎn)。隨著時(shí)間的推移，全過程績(jī)效管理所蘊(yùn)含的上述沖突將會(huì)更加尖銳。
3.當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理面臨的矛盾需要有新的突破。當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題，有的是技術(shù)性的，可以通過科學(xué)界定項(xiàng)目單元、完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、完善績(jī)效評(píng)價(jià)流程等辦法予以解決；有的則是機(jī)制性的，需要通過完善機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)解決。具體如：完善預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)關(guān)系，完善市、縣級(jí)“三個(gè)智庫(kù)”體系建設(shè)，整合不同的績(jī)效管理體系等。如果說(shuō)技術(shù)性問題可以通過完善管理予以解決的話，機(jī)制性問題則只能通過突破既有的制度框架、深化改革來(lái)解決。
4.經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境在不斷變化。近年來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的治國(guó)方略依次展開，全面改革不斷走向深入，依法治國(guó)不斷取得新的進(jìn)展。具體到預(yù)算管理領(lǐng)域，像建立全口徑預(yù)算、中期支出框架（中期預(yù)算）改革、政府會(huì)計(jì)制度改革、提高財(cái)政透明度、加強(qiáng)對(duì)違法違紀(jì)行為的懲處力度以及加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督等都在不斷取得新的進(jìn)展。這也為績(jī)效預(yù)算改革走向深入創(chuàng)造了必要的外部條件。
總之，作為漸進(jìn)式改革的一個(gè)中間階段，預(yù)算績(jī)效管理必然會(huì)、也應(yīng)該在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間被超越、被突破。需要進(jìn)一步理清思路，積極創(chuàng)造條件，適時(shí)地把績(jī)效預(yù)算改革推向前進(jìn)。
循序漸進(jìn)，推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革
?。ㄒ唬┙趦?nèi)可采取的措施
從近期看，要以新發(fā)展理念為契機(jī)，以落實(shí)重大專項(xiàng)為抓手，不斷完善預(yù)算績(jī)效管理，充分挖掘“績(jī)效管理的潛力”：
1.完善項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度。圍繞“十三五”重點(diǎn)任務(wù)的貫徹實(shí)施，按照戰(zhàn)略—計(jì)劃—行動(dòng)的行為邏輯，根據(jù)加強(qiáng)政府與社會(huì)溝通的需要，優(yōu)化項(xiàng)目的邊界范圍，大幅縮減項(xiàng)目的數(shù)量。在優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化指標(biāo)設(shè)計(jì)、完善評(píng)估流程和評(píng)估方法，不斷提高績(jī)效評(píng)估工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。在績(jī)效管理進(jìn)展相對(duì)落后的地區(qū)（市、縣級(jí)），則應(yīng)抓緊時(shí)間建立全過程預(yù)算績(jī)效管理的新機(jī)制。
2.充分發(fā)揮“三個(gè)智庫(kù)”的作用。推動(dòng)市（縣）“三個(gè)智庫(kù)”體系建設(shè)，完善預(yù)算績(jī)效管理支撐體系。建立“三個(gè)智庫(kù)”動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)外部專家、中介機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮其自我管理、自我約束的社會(huì)功能。
3.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在部門績(jī)效考核體系中所占的分值（或比重），強(qiáng)化績(jī)效問責(zé)的力度。從向人大報(bào)告入手，推動(dòng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有序公開。把績(jī)效作為人大預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容，鼓勵(lì)跨界別人大代表（常委）參與相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督審查；更加注重發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。
?。ǘ┲虚L(zhǎng)期內(nèi)可采取的措施
從中長(zhǎng)期看，則要著眼于制度構(gòu)建，搭建起支持績(jī)效預(yù)算的新機(jī)制，為建立績(jī)效政府提供支撐：
1.優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分工。主要包括：（1）整合預(yù)算績(jī)效管理和部門績(jī)效考評(píng)兩個(gè)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，明確預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)和任務(wù)；（2）整合財(cái)政部和發(fā)改委兩個(gè)系統(tǒng)，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)測(cè)和宏觀管理能力，提高國(guó)家規(guī)劃與資金分配的一致性。引入中期財(cái)政。所有重大政策的出臺(tái)、發(fā)展規(guī)劃的設(shè)立，都要明確資金投入保障機(jī)制；（3）推行“大部制”。整合各支出部門，減少政府機(jī)構(gòu)間的重疊與交叉；進(jìn)一步明晰財(cái)政部門和支出部門的權(quán)責(zé)關(guān)系劃分。
2.明晰政府間關(guān)系，提高整體效能。主要包括：（1）適當(dāng)壓縮行政管理層級(jí)，進(jìn)一步明晰政府間權(quán)責(zé)劃分。突出中央—省—市（縣）三級(jí)預(yù)算的支撐作用，推行“省直管縣”，將鄉(xiāng)級(jí)政府改造為標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)的提供者；根據(jù)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等不同職能的特點(diǎn)，進(jìn)一步明晰政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分；（2）完善基層政府財(cái)力保障機(jī)制，明確最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)基層政府因地制宜地提供公共服務(wù)。
3.以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，建立預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制。突出財(cái)政對(duì)政府履職的保障作用，逐步建立以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的公共支出績(jī)效管理新模式：首先，根據(jù)政府整體發(fā)展戰(zhàn)略明確部門中心任務(wù)，各部門依據(jù)中心任務(wù)確定中心戰(zhàn)略行動(dòng)（一級(jí)項(xiàng)目），并把戰(zhàn)略行動(dòng)細(xì)化為若干具體的項(xiàng)目、行動(dòng)和政策（二、三級(jí)項(xiàng)目）。其次，各支出部門在財(cái)政部門的指導(dǎo)下，對(duì)二、三級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)二級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化；當(dāng)然，財(cái)政部門也會(huì)對(duì)各部門實(shí)施績(jī)效管理的情況進(jìn)行督導(dǎo)和檢查。再次，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)對(duì)一級(jí)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)估，并依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向政府決策層提出優(yōu)化資源配置、提高資源使用效率的意見和建議。
4.重視發(fā)揮人大的潛力，形成績(jī)效管理閉環(huán)。市（縣）級(jí)人大常委會(huì)普遍設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)，為人大審查預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算提供技術(shù)支持；為人大常委會(huì)委員配備私人助手；為人大代表設(shè)立工作電子信箱，開設(shè)微博、微信公眾號(hào)等傳媒工具；提高人大工作透明度，人大代表履職情況接受公眾監(jiān)督；深入落實(shí)《監(jiān)督法》，探索人大監(jiān)督的新形式、新方法等。（張俊偉 作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部）
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